ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
Актуальность оценки изменений экологического и земельного законодательства на правовой режим курортов обусловлена принятием федеральных законов, поставивших перспективу курортов, в т. ч. курортов Крыма, под большое сомнение. Эти кардинальные изменения могут повлечь ухудшение состояния окружающей среды курортов федерального значения, а также, в недалеком будущем, вызвать негативные социальные последствия.
Имеются ввиду Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» (далее — ФЗ № 244) и Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 406), которые кардинально меняют правила охраны окружающей среды курортов. Курорты РФ и, соответственно, окружающая среда на их территории, оказались сегодня в очень непростой ситуации. Практика особо наглядно свидетельствует о «смене курса» государства, которое отходит от принципа ограничения оборота природных объектов и ресурсов курортов, в т.ч. и земель курортов федерального значения, отдавая их в свободный оборот. Это процесс нельзя оценивать однозначно, так как его негативные последствия могут превысить ожидаемый экономический эффект.
Российское государство (сначала СССР, затем РФ) позиционировало курорты как особо охраняемые природные территории, изъяв (частично либо полностью) их из хозяйственного использования и установив особый режим их правовой охраны. Приоритет охраны окружающей среды курортов был закреплен практически на начальном этапе развития законодательства, составляющего правовую основу охраны окружающей среды курортов. Далее эта тенденция продолжилась и укрепилась в процессе развития советского экологического законодательства. Несмотря на то, что оно во многом было декларативным, неконкретным и не закрепляло экономических мер, которые могли бы способствовать более эффективной охране окружающей среды курортов, его положения создали ту основу, которая позволяла долгое время не только поддерживать окружающую среду, рекреационные функции курортов, но и способствовать охране здоровья граждан.
С другой стороны, в законодательстве постепенно происходит отход от традиционного понимания курортов как особо охраняемой природной территории и, соответственно, от традиционного построения их правового режима. Очевидно, что законодательство, обеспечивающее охрану окружающей среды курортов, несовершенно, отличается противоречивостью, наличием пробелов. Более того, оно подвергается изменениям, которые можно оценить как негативные.
До принятия ФЗ № 406, имеющего разрушительный характер и изменившего в худшую сторону содержание ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ФЗ «О природных лечебных ресурсах лечебно-оздоровительных местностях и курортах», указанные законы занимали важное место в правовой основе охраны окружающей среды курортов, доказав свою эффективность и практическую реализуемость, при всех имеющихся недостатках они реально обеспечивали особый режим курортов.
В «старой» редакции ст. 2 ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» курорты определялись как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. В «новой» редакции указанного федерального закона определение курорта претерпело изменение, заключающееся в том, что из него исключена главная составляющая, выраженная словом «природная».
Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ч. 1 ст. 2 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в «старой редакции», лечебно-оздоровительные местности и курорты относились к особо охраняемым природным территориям, имеющим особый правовой режим. В «новой» редакции указанных федеральных законов в перечне особо охраняемых природных территорий курорты отсутствуют, что следует расценить как утрату курортами статуса особо охраняемой природной территории. Таким образом, произошла трансформация понятия курорта: из особо охраняемой природной территории курорт «превратился» в особо охраняемую территорию. Данное изменение сложно оценить с положительной стороны, так как фактически это означает, что территории, в первую очередь земли курортов, будут отданы в полное хозяйственное использование, прежде всего, под строительство. При этом очевидно, что будут освоены наиболее живописные участки, и строиться на них будут не только и не столько объекты, необходимые для организации лечения и отдыха, а объекты, на которые есть наибольший спрос на рынке недвижимости: жилые дома, коттеджи, частные дома отдыха. Подтверждением этого являются, например, постоянные конфликтные ситуации в регионе Кавказских Минеральных Вод (далее — КМВ) между государством в лице прокуратуры, министерства природных ресурсов и экологии, Росреестра, администрацией КМВ, общественностью региона и администрациями городов-курортов КМВ . И это только начало...
Действия законодателя сложно назвать не только патриотичными, но и логичными. Видимо, для того, чтобы не вызывать бурной реакции общественности относительно происходящих изменений, законодатель в «новой» редакции определил курорты как «особо охраняемые территории». Но при отсутствии понятия «особо охраняемая территория» в законодательстве, равно как и норм о правовом режиме таких территорий, нетрудно догадаться, какой будет судьба таких «особо охраняемых территорий». Последствия такого законотворчества можно назвать завуалированным «смертным приговором», вынесенным российским курортам.
Изменение понятия «курорт», обусловленные принятием ФЗ № 406, повлечёт изменения содержания правового режима курортов, и поэтому требует научного осмысления, оценки и, очевидно, работы по совершенствованию законодательства. Прежде всего, понадобится сформулировать и законодательно закрепить значение термина «особо охраняемая территория», поскольку от этого зависит содержание правового режима курортов. В настоящее время данное понятие, к сожалению, не закреплено ни в одном нормативном правовом акте.
ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» призван учитывать особенности правового режима курортов. Отменять данный закон нельзя, так как он, единственный в своем роде, содержит нормы об особенностях правового режима курортов. Данный закон продолжает действовать, но при этом он не лишен недостатков. Если оценивать некоторые его положения, то можно констатировать, что в и «старой», и в «новой» редакциях его статьи 16 отсутствует запрет реализации объектов на территории курортов без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Учитывая, что роль экологической экспертизы снизилась, отсутствие этого запрета негативно сказывается на состоянии окружающей среды на территории курортов. Поэтому часть 3 статьи 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» следует дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санитарно-курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нетрудно предвидеть, что данное предложение вызовет протест представителей бизнеса. Но без данного дополнения существует риск утраты курортов как уникальных территорий, призванных выполнять рекреационные функции.
Изменения, предусмотренные ФЗ № 406, коснулись не только федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», но и Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ.
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (далее — ЗК РФ) впервые установил такую категорию земель, как земли особо охраняемых территорий. Земли курортов являются подкатегорией, входящей в категорию земель особо охраняемых территорий. В состав земель курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер) и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, о которых было уже сказано.
Необходимо отметить, что в ст. 1 ЗК РФ закреплен приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В силу положения пункта 1 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, в пределах которых расположены лечебно-оздоровительные местности и курорты, ограничены в обороте. Возникает вопрос: будет ли обеспечен должным образом указанный приоритет и ограничения в обороте в контексте происходящих изменений законодательства, коснувшихся ЗК РФ?
Ст. 94 ЗК РФ также подверглась изменениям. Из ее содержания исключена норма о том, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Изменения коснулись и ст. 96 ЗК РФ, в «старой» редакции которой было закреплено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан.
Теперь же оставлена только часть ст. 96 ЗК РФ, предусматривающая, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. Т. е. земли курортов ЗК РФ не относит более к землям особо охраняемых природных территорий. Последствия такого «законотворчества» предвидеть нетрудно. Если и до принятия ФЗ № 406 в отношёний земель курортов часто допускалось их нецелевое использование, то после принятия ФЗ № 406 можно с уверенностью предположить, что все они, особенно в городах-курортах, будут скорейшим образом освоены, причем без соблюдения их целевого назначения, тем более что теперь законодательно разрешено переводить их в категорию земель населенных пунктов и иные категории.
Более того, Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» предусмотрел отнесение земель курортов федерального значения не только к федеральной собственности, но и к собственности субъектов РФ, и к муниципальной собственности. Данное изменение означает, что не только будет исключена возможность признания всех земель курортов федерального значения федеральной собственностью, но и то, что постепенно земли курортов федерального значения включаются в оборот, и в скором времени они будут находиться и в частной собственности, благо желающих более чем достаточно. Данные судебной практики лишь подтверждают эту тенденцию. Если раннее должностные лица муниципальных органов, распоряжавшиеся землями курортов, нарушали закон, передавая их в частную собственность, а потому могли быть привлечены к ответственности, то теперь они будут совершать эти действия в рамках закона.
Земли курортов относятся, как и курорты в целом, к объектам общенационального достояния. Но изменения, происходящие сегодня в законодательстве, низводят их правовой режим до правового режима обычных населенных пунктов.
В отличие от ЗК РФ Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2007 г. (далее — ЛК РФ) не выделяет леса на территории курортов в отдельную категорию. Но при этом он относит эти леса в соответствии с п. 3 пп. «д» ч. 2 ст. 102 к категории защитных лесов, имеющих особый правовой режим. Правовой режим лесов курортов попал в ситуацию, при которой его содержание определяются несколько противоречиво. С одной стороны, согласно ч. 4 ст. 12 ЛК РФ леса, произрастающие на территории курортов, имеют особый правовой режим. Они, относясь к защитным лесам, подлежат освоению в целях сохранения их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций с одновременным использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С другой стороны, изменения, коснувшиеся ЛК РФ, привели к тому, что теперь правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий не распространяется на леса курортов, поскольку сами курорты теперь не относятся к особо охраняемым природным территориям. Ст. 103 ЛК РФ до внесения в нее изменений в соответствие с Ф3 № 406 применялась в отношении лесов курортов, обеспечивая их особый правовой режим. Теперь же нормы ст. 103 ЛК РФ неприменимы к лесам курортов. Данное изменение сложно оценить с положительной стороны. Последствия такого непродуманного законотворчества вряд ли будут благоприятными для лесов курортов и их окружающей среды в целом. Это еще раз подтверждает то, что Лесной кодекс РФ не является примером стабильного и позитивного развития. Поэтому необходимо пересмотреть указанные положения ЛК РФ и восстановить некоторые положения Лесного кодекса РФ 1997 г. В частности, в отношении лесов, произрастающих на территории курортов, необходимо восстановить запрет на заготовку древесины на основе рубок главного пользования, за исключением только рубок ухода за лесом и санитарных рубок деревьев. Действующий ЛК РФ не содержит норм о таком запрете. Кроме того, ст. 103 ЛК РФ необходимо дополнить положением о том, защитные леса, находящиеся на территории курортов, являются природными лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей рекреации.
Возможность реального исполнения ст. 8 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 года (далее — ВК РФ), закрепившей, что все водные объекты, кроме обособленных, находятся в федеральной собственности, вызывает сомнение, так как водный объект является неотъемлемой частью земельного участка, в т. ч.
того, который может находиться в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности. Это сомнение подтверждается положениями ФЗ № 244 о том, что земельные участки на территории курортов федерального значения могут находиться в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Это может привести к тому, что земельный участок и водный объект, находящийся на нем, смогут находиться в разных формах собственности, что породит дополнительные проблемы.
Ст. 49 ВК РФ, закрепившая, что водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей, лишь отсылает к законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
В соответствие со ст. 64 ВК РФ в целях охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны.
Ст. 66 ВК РФ закрепила, что водные объекты или их части, имеющие особое, в том числе и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Такая формулировка означает, что расположение водного объекта на территории курорта или лечебно-оздоровительной местности не придает ему статус особо охраняемого. Это — серьезный недостаток ВК РФ.
Очевидно, что ВК РФ не улучшил положение водных объектов, находящихся на территории курортов. Сегодня он испытывает на себе ту же тенденцию необоснованного вовлечения водных объектов, в т.ч. находящихся на территории курортов, в рыночный оборот, повторяя судьбу земель и лесов курортов.
Таким образом, рассмотрение изменений законодательства, обеспечивающего правовой режим курортов, позволяет сделать вывод о том, что эти изменения могут негативно сказаться на судьбе курортов РФ как уникальных природных территорий.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (71) 2014