ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

Актуальность оценки изменений экологического и зе­мельного законодательства на правовой режим курортов об­условлена принятием федеральных законов, поставивших перспективу курортов, в т. ч. курортов Крыма, под большое сомнение. Эти кардинальные изменения могут повлечь ухуд­шение состояния окружающей среды курортов федерального значения, а также, в недалеком будущем, вызвать негативные социальные последствия.

Имеются ввиду Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, нахо­дящихся в границах курортов федерального значения, в соб­ственность субъектов Российской Федерации или муници­пальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъек­тов Российской Федерации или муниципальной собственно­сти» (далее — ФЗ № 244) и Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 406), которые кардинально меняют правила охраны окру­жающей среды курортов. Курорты РФ и, соответственно, окру­жающая среда на их территории, оказались сегодня в очень непростой ситуации. Практика особо наглядно свидетельству­ет о «смене курса» государства, которое отходит от принципа ограничения оборота природных объектов и ресурсов курор­тов, в т.ч. и земель курортов федерального значения, отдавая их в свободный оборот. Это процесс нельзя оценивать одно­значно, так как его негативные последствия могут превысить ожидаемый экономический эффект.

Российское государство (сначала СССР, затем РФ) пози­ционировало курорты как особо охраняемые природные тер­ритории, изъяв (частично либо полностью) их из хозяйствен­ного использования и установив особый режим их правовой охраны. Приоритет охраны окружающей среды курортов был закреплен практически на начальном этапе развития законо­дательства, составляющего правовую основу охраны окружа­ющей среды курортов. Далее эта тенденция продолжилась и укрепилась в процессе развития советского экологического законодательства. Несмотря на то, что оно во многом было де­кларативным, неконкретным и не закрепляло экономических мер, которые могли бы способствовать более эффективной ох­ране окружающей среды курортов, его положения создали ту основу, которая позволяла долгое время не только поддержи­вать окружающую среду, рекреационные функции курортов, но и способствовать охране здоровья граждан.

С другой стороны, в законодательстве постепенно проис­ходит отход от традиционного понимания курортов как особо охраняемой природной территории и, соответственно, от тра­диционного построения их правового режима. Очевидно, что законодательство, обеспечивающее охрану окружающей сре­ды курортов, несовершенно, отличается противоречивостью, наличием пробелов. Более того, оно подвергается изменени­ям, которые можно оценить как негативные.

До принятия ФЗ № 406, имеющего разрушительный харак­тер и изменившего в худшую сторону содержание ФЗ «Об осо­бо охраняемых природных территориях» и ФЗ «О природных лечебных ресурсах лечебно-оздоровительных местностях и ку­рортах», указанные законы занимали важное место в право­вой основе охраны окружающей среды курортов, доказав свою эффективность и практическую реализуемость, при всех имеющихся недостатках они реально обеспечивали особый режим курортов.

В «старой» редакции ст. 2 ФЗ от 23.02.1995 г. «О природ­ных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» курорты определялись как освоенная и исполь­зуемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечеб­ными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зда­ниями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. В «новой» редакции указанного федерального закона опреде­ление курорта претерпело изменение, заключающееся в том, что из него исключена главная составляющая, выраженная словом «природная».

Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ч. 1 ст. 2 ФЗ «О природных лечебных ре­сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в «старой редакции», лечебно-оздоровительные местности и курорты относились к особо охраняемым природным тер­риториям, имеющим особый правовой режим. В «новой» редакции указанных федеральных законов в перечне особо охраняемых природных территорий курорты отсутствуют, что следует расценить как утрату курортами статуса особо охраняемой природной территории. Таким образом, про­изошла трансформация понятия курорта: из особо охраня­емой природной территории курорт «превратился» в особо охраняемую территорию. Данное изменение сложно оце­нить с положительной стороны, так как фактически это оз­начает, что территории, в первую очередь земли курортов, будут отданы в полное хозяйственное использование, пре­жде всего, под строительство. При этом очевидно, что будут освоены наиболее живописные участки, и строиться на них будут не только и не столько объекты, необходимые для организации лечения и отдыха, а объекты, на которые есть наибольший спрос на рынке недвижимости: жилые дома, коттеджи, частные дома отдыха. Подтверждением этого яв­ляются, например, постоянные конфликтные ситуации в ре­гионе Кавказских Минеральных Вод (далее — КМВ) между государством в лице прокуратуры, министерства природных ресурсов и экологии, Росреестра, администрацией КМВ, об­щественностью региона и администрациями городов-курор­тов КМВ . И это только начало...

Действия законодателя сложно назвать не только патри­отичными, но и логичными. Видимо, для того, чтобы не вы­зывать бурной реакции общественности относительно про­исходящих изменений, законодатель в «новой» редакции определил курорты как «особо охраняемые территории». Но при отсутствии понятия «особо охраняемая территория» в законодательстве, равно как и норм о правовом режиме та­ких территорий, нетрудно догадаться, какой будет судьба та­ких «особо охраняемых территорий». Последствия такого за­конотворчества можно назвать завуалированным «смертным приговором», вынесенным российским курортам.

Изменение понятия «курорт», обусловленные принятием ФЗ № 406, повлечёт изменения содержания правового режи­ма курортов, и поэтому требует научного осмысления, оценки и, очевидно, работы по совершенствованию законодательства. Прежде всего, понадобится сформулировать и законодательно закрепить значение термина «особо охраняемая территория», поскольку от этого зависит содержание правового режима ку­рортов. В настоящее время данное понятие, к сожалению, не за­креплено ни в одном нормативном правовом акте.

ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови­тельных местностях и курортах» призван учитывать особен­ности правового режима курортов. Отменять данный закон нельзя, так как он, единственный в своем роде, содержит нор­мы об особенностях правового режима курортов. Данный за­кон продолжает действовать, но при этом он не лишен недо­статков. Если оценивать некоторые его положения, то можно констатировать, что в и «старой», и в «новой» редакциях его статьи 16 отсутствует запрет реализации объектов на терри­тории курортов без положительного заключения государ­ственной экологической экспертизы. Учитывая, что роль экологической экспертизы снизилась, отсутствие этого запре­та негативно сказывается на состоянии окружающей среды на территории курортов. Поэтому часть 3 статьи 16 ФЗ «О при­родных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местно­стях и курортах» следует дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны санитарной (горно-са­нитарной) охраны размещение объектов и производство ра­бот, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санитарно-курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нетрудно предвидеть, что данное предложение вызовет протест представителей бизнеса. Но без данного дополнения существует риск утраты курортов как уникальных территорий, призванных выполнять рекреацион­ные функции.

Изменения, предусмотренные ФЗ № 406, коснулись не только федерального закона «Об особо охраняемых при­родных территориях» и федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», но и Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (далее — ЗК РФ) впервые установил такую категорию земель, как земли особо охраняемых территорий. Земли курортов являются подка­тегорией, входящей в категорию земель особо охраняемых территорий. В состав земель курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер) и иными природ­ными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболева­ний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях курортов уста­навливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, о которых было уже сказано.

Необходимо отметить, что в ст. 1 ЗК РФ закреплен при­оритет сохранения земель особо охраняемых территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курор­тов. В силу положения пункта 1 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, в пределах которых расположены лечебно-оздо­ровительные местности и курорты, ограничены в обороте. Возникает вопрос: будет ли обеспечен должным образом указанный приоритет и ограничения в обороте в контексте происходящих изменений законодательства, коснувшихся ЗК РФ?

Ст. 94 ЗК РФ также подверглась изменениям. Из ее содер­жания исключена норма о том, что к землям особо охраня­емых территорий относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Изменения коснулись и ст. 96 ЗК РФ, в «старой» редакции которой было закреплено, что земли лечебно-оздоровитель­ных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и от­дыха граждан.

Теперь же оставлена только часть ст. 96 ЗК РФ, предус­матривающая, что земли лечебно-оздоровительных мест­ностей и курортов предназначены для лечения и отды­ха граждан. Т. е. земли курортов ЗК РФ не относит более к землям особо охраняемых природных территорий. По­следствия такого «законотворчества» предвидеть нетрудно. Если и до принятия ФЗ № 406 в отношёний земель курортов часто допускалось их нецелевое использование, то после принятия ФЗ № 406 можно с уверенностью предположить, что все они, особенно в городах-курортах, будут скорейшим образом освоены, причем без соблюдения их целевого на­значения, тем более что теперь законодательно разреше­но переводить их в категорию земель населенных пунктов и иные категории.

Более того, Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собствен­ность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Рос­сийской Федерации или муниципальной собственности» предусмотрел отнесение земель курортов федерального зна­чения не только к федеральной собственности, но и к соб­ственности субъектов РФ, и к муниципальной собственности. Данное изменение означает, что не только будет исключена возможность признания всех земель курортов федерального значения федеральной собственностью, но и то, что посте­пенно земли курортов федерального значения включаются в оборот, и в скором времени они будут находиться и в част­ной собственности, благо желающих более чем достаточно. Данные судебной практики лишь подтверждают эту тенден­цию. Если раннее должностные лица муниципальных орга­нов, распоряжавшиеся землями курортов, нарушали закон, передавая их в частную собственность, а потому могли быть привлечены к ответственности, то теперь они будут совершать эти действия в рамках закона.

Земли курортов относятся, как и курорты в целом, к объ­ектам общенационального достояния. Но изменения, про­исходящие сегодня в законодательстве, низводят их право­вой режим до правового режима обычных населенных пунктов.

В отличие от ЗК РФ Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2007 г. (далее — ЛК РФ) не выделяет леса на территории курортов в отдельную категорию. Но при этом он относит эти леса в соответствии с п. 3 пп. «д» ч. 2 ст. 102 к категории защит­ных лесов, имеющих особый правовой режим. Правовой ре­жим лесов курортов попал в ситуацию, при которой его со­держание определяются несколько противоречиво. С одной стороны, согласно ч. 4 ст. 12 ЛК РФ леса, произрастающие на территории курортов, имеют особый правовой режим. Они, относясь к защитным лесам, подлежат освоению в це­лях сохранения их средообразующих, водоохранных, защит­ных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций с одновременным использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защит­ных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С другой стороны, изменения, коснувшиеся ЛК РФ, привели к тому, что теперь правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий не распространяется на леса курор­тов, поскольку сами курорты теперь не относятся к особо ох­раняемым природным территориям. Ст. 103 ЛК РФ до внесе­ния в нее изменений в соответствие с Ф3 № 406 применялась в отношении лесов курортов, обеспечивая их особый право­вой режим. Теперь же нормы ст. 103 ЛК РФ неприменимы к лесам курортов. Данное изменение сложно оценить с по­ложительной стороны. Последствия такого непродуманного законотворчества вряд ли будут благоприятными для лесов курортов и их окружающей среды в целом. Это еще раз под­тверждает то, что Лесной кодекс РФ не является примером стабильного и позитивного развития. Поэтому необходимо пересмотреть указанные положения ЛК РФ и восстановить некоторые положения Лесного кодекса РФ 1997 г. В частно­сти, в отношении лесов, произрастающих на территории ку­рортов, необходимо восстановить запрет на заготовку древе­сины на основе рубок главного пользования, за исключением только рубок ухода за лесом и санитарных рубок деревьев. Действующий ЛК РФ не содержит норм о таком запрете. Кроме того, ст. 103 ЛК РФ необходимо дополнить положени­ем о том, защитные леса, находящиеся на территории курор­тов, являются природными лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей рекреации.

Возможность реального исполнения ст. 8 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 года (далее — ВК РФ), закрепившей, что все водные объекты, кроме обособленных, находятся в федераль­ной собственности, вызывает сомнение, так как водный объ­ект является неотъемлемой частью земельного участка, в т. ч.

того, который может находиться в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности. Это сомнение подтверждается положениями ФЗ № 244 о том, что земельные участки на территории курортов федерального значения мо­гут находиться в собственности субъектов РФ и муниципаль­ной собственности. Это может привести к тому, что земель­ный участок и водный объект, находящийся на нем, смогут находиться в разных формах собственности, что породит до­полнительные проблемы.

Ст. 49 ВК РФ, закрепившая, что водные объекты, содер­жащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей, лишь отсылает к зако­нодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо­ровительных местностях и курортах.

В соответствие со ст. 64 ВК РФ в целях охраны водных объ­ектов, водные ресурсы которых являются природными лечеб­ными ресурсами, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны.

Ст. 66 ВК РФ закрепила, что водные объекты или их части, имеющие особое, в том числе и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объек­тами. Такая формулировка означает, что расположение во­дного объекта на территории курорта или лечебно-оздорови­тельной местности не придает ему статус особо охраняемого. Это — серьезный недостаток ВК РФ.

Очевидно, что ВК РФ не улучшил положение водных объ­ектов, находящихся на территории курортов. Сегодня он ис­пытывает на себе ту же тенденцию необоснованного вовле­чения водных объектов, в т.ч. находящихся на территории курортов, в рыночный оборот, повторяя судьбу земель и лесов курортов.

Таким образом, рассмотрение изменений законодатель­ства, обеспечивающего правовой режим курортов, позволяет сделать вывод о том, что эти изменения могут негативно ска­заться на судьбе курортов РФ как уникальных природных тер­риторий.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (71) 2014