15:01, 23 июля 2014

Проблемы легитимации земельно-правового статуса иностранных лиц на территории Евразийского экономического союза

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

При заключении Договора о создании Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), подписание которого состоялось в г. Астане 29 мая 2014 г., Россия, Республики Беларусь и Казахстан предусмотрели определенные ограничения и запреты относительно прав лиц государств - членов Союза и третьих стран на земельные участки на территории своих государствх.

После вступления подписанного Договора в силу прекращается действие Соглашения от 9 декабря 2010 г. «О торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства» (далее - Соглашение) , в соответствии с которым Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан договорились предоставлять индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам другой Стороны не менее благоприятный режим при осуществлении экономической деятельности в различных секторах экономики, чем режим, предоставляемый при аналогичных обстоятельствах своим субъектам на собственной территории. Вместе с тем Стороны в национальных перечнях, содержащихся в приложениях Ш и IV к Соглашению, предусмотрели некоторые ограничения национального режима относительно прав иностранных лиц на земельные участки на территории своих государств.

ЕАЭС представляет собой международную организацию региональной экономической интеграции, на территории единого экономического пространства которой функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм. Правовые основы регулирования прав на земельные участки и оборота земельных участков в государствах-членах согласно ст. 65 Договора определяются положениями раздела XV, Приложением (Протоколом) № 16 (с Приложением № 2) к Договору. Ограничения и запреты, содержащиеся в Соглашении, в полной мере не сохранены в Договоре. Вместе с тем национальные перечни, содержащиеся в Протоколе № 16 (с Приложением № 2) некоторых государств-членов, предусмотрели новые ограничения.

Следует отметить, что Договор содержит значительное количество положений, посвященных определениям и понятиям, используемым в различных разделах, приложениях (протоколах) к Договору. В частности, Протокол № 16 содержит и раскрывает следующие понятия, касающиеся, в том числе, прав на земельные участки: горизонтальные ограничения, сохраняемые государствами-членами в отношении всех секторов и видов деятельности; лицо государства-члена; мера государства-члена; государство-реципиент; деятельность; третья сторона и лица третьей стороны; юридическое лицо государства-члена и др.

Вместе с тем Приложение № 2 к Протоколу № 16 содержит Перечень сохраняемых государствами-членами «горизонтальных ограничений» в отношении всех секторов и видов деятельности и использует совершенно иные понятия: «иностранное юридическое лицо», «иностранные лица», «иностранцы», «иностранные землепользователи», «иностранная собственность», содержание которых не раскрывает. Ограничения для названных лиц основаны на конкретных национальных законах, принятых до подписания Договора и не учитывающих союзнические аспекты. Вполне закономерно возникает следующий вопрос: распространяются ли запреты и ограничения, предусмотренные национальным перечнем, например, Российской Федерации, на лиц других государств - членов ЕАЭС, или они распространяются только на лиц третьих государств?

Анализ положений раздела XV Договора, Протокола № 16 и Приложения № 2 к данному Протоколу позволяет сделать вывод, что ограничения и запреты, предусмотренные Протоколом и Приложением № 2 к нему, распространяются на лиц государств-членов и лиц третьих государств. В частности, каждое государство-член в отношении всех мер, затрагивающих торговлю услугами, предоставляет услугам, поставщикам и получателям услуг другого государства-члена режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый при таких же (подобных) обстоятельствах своим собственным таким же (подобным) услугам, поставщикам и получателям услуг. Вместе с тем каждое государство-член может применять отдельные ограничения и условия, указанные в национальных перечнях и в Приложении № 2 к настоящему Протоколу (пп. 21-29, 31, 33). При этом необходимо учитывать, что Договор в качестве одной из основных целей ЕАЭС рассматривает стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, поэтапное сокращение изъятий и ограничений, предусмотренных национальными перечнями (ст. 4, статьи 66-67 Договора, пп. 38-44 Протокола № 16).

Одним из прав, на котором лица государств-членов и лица третьих государств (далее - иностранные лица) на территории единого экономического пространства ЕАЭС могут владеть земельными участками, является право собственности. Гражданские кодексы государств-членов содержат практически аналогичные определения и основания приобретения права собственности. Национальное законодательство дает различные легальные определения земельного участка. Во всех государствах-членах осуществляется деление земель на категории в соответствии с их основным целевым назначением, которые в основном совпадают. Независимо от деления на категории все земли подразделяются на виды. Законодательство сравниваемых правопорядков устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков в зависимости от категории (вида) земельного участка и участников земельных отношений и сделок, что, в основном, согласуется с разделом ХУ Договора, Протоколом № 16 и национальными перечнями, содержащимися в Приложении № 2 к указанному Протоколу.

В соответствии с Договором лицо государства-члена - гражданин государства-члена в соответствии с его законодательством, юридическое лицо государства-члена - организация любой организационно-правовой формы, созданная или учрежденная на территории государства-члена в соответствии с законодательством этого государства-члена, а лицо третьего государства - лицо государства, не являющегося членом ЕАЭС (пп. 10, 23, 25, 27 Протокола № 16).

Законодательства сравниваемых правопорядков не содержат понятия «иностранное лицо», оно раскрывается через перечень лиц, которые вправе выступать субъектами земельных отношений. Круг иностранных лиц, которые вправе владеть земельными участками на праве собственности, законодатели определяют различно. Так, в Российской Федерации в соответствии со ст. 5 ЗК РФ к участникам земельных отношений, наряду с гражданами, юридическими лицами и публично-правовыми образованиями, относятся также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица. При этом иностранные государства, международные объединения и организации в перечень таких участников не включены, хотя фактически между Российской Федерацией и иностранными государствами заключаются договоры, в соответствии с которыми Россией земельные участки передаются в аренду либо отчуждаются в собственность.

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 4 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее - КоЗ РБ)4 субъектами земельных отношений, наряду с другими субъектами, указанными в данной статье, являются иностранные граждане и лица без гражданства (далее - граждане, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом), иностранные юридические лица и их представительства, иностранные государства, дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств, международные организации и их представительства. Таким образом, белорусское законодательство, в отличие от российского и положений Договора о создании ЕАЭС, закрепляет более широкий круг иностранных лиц, являющихся субъектами прав на земельный участок на территории Республики Беларусь.

Анализ положений ст. 12 Земельного кодекса Республики Казахстан (далее - ЗК РК) позволяет сделать вывод, что в Республике, наряду с национальными землепользователями, субъектами земельных отношений являются: созданные в соответствии с законодательством Республики Казахстан предприятия с иностранным участием; граждане иностранных государств; лица без гражданства; иностранные юридические лица; иностранные государства; международные объединения и организации (ч. 5 ст. 37 и ст. 46). Приложение IV к Соглашению в качестве субъектов земельных отношений упоминает оралманов, к которым относят иностранцев или лиц без гражданства казахской национальности, постоянно проживавших на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывших в Казахстан в целях постоянного проживания. Договор о создании ЕАЭС и национальный перечень Республики, содержащийся в Приложении № 2 к Протоколу № 16, не содержит положений, касающихся оралманов. Вместе с тем ЗК РК содержит специальные нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков оралманам (статьи 37, 46).

Земельное законодательство государств-членов не уточняет круг юридических лиц, относимых к иностранным, но в Приложении № 2 к Протоколу № 16 государства-члены оговорили некоторые ограничения для юридических лиц с иностранным участием относительно прав на отдельные виды земельных участков и возможность создания в определенных секторах экономики юридических лиц с иностранным участием. Национальное земельное законодательство государств - членов и Договор о создании ЕАЭС не упоминают бипатридов в качестве участников земельных отношений, но и не устанавливают ограничений их прав на земельный участок. Следовательно, на бипатридов распространяется национальный режим в отношении прав на земельный участок. Следует отметить, что эта ситуация неоднозначно оценивается, например, в российской юридической литературе.

Земельный кодекс Республики Казахстан (п. 2 ч. 2 ст. 23 и п. 5 ст. 24) и Кодекс Республики Беларусь о земле (ст. 60) утрату гражданства рассматривают в качестве основания прекращения права собственности на земельный участок (земельную долю). Земельный кодекс РФ подобной правовой нормы не содержит.

Законодательства сравниваемых правопорядков распространяют на иностранных землепользователей национальный режим, вместе с тем во всех государствах - участниках ЕЭП для иностранных физических, юридических лиц, иностранных государств, международных организаций установлены особенности их правового статуса в земельных отношениях, определенные ограничения их прав по сравнению с национальными субъектами. Анализ показал, что наблюдаются различия между ограничениями, предусмотренными национальным законодательством, и обязательствами, принятыми государства¬ми-членами при заключении Договора о создании ЕАЭС.

Так, в Республике Беларусь земельные участки могут находиться у землепользователей на праве государственной и частной собственности, а также на праве собственности иностранных государств, международных организаций (ст. 3 КоЗ  РБ). Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства (ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 13 КоЗ РБ). Вместе с тем в Приложении № 16 к Договору Республика Беларусь в национальном перечне предусмотрела, что «земельные участки могут находиться у иностранных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей только на праве аренды», без указания срока аренды. При заключении Договора Республика отказалась от иных ограничений, которые содержались в национальном перечне, прилагаемом к Соглашению (например, ограничений, касающихся прав иностранных лиц на земли приграничных территорий) и не оговорила возможность установления в национальном законодательстве иных запретов и ограничений.

Земельные участки в Республике могут находиться в собственности иностранных государств, международных организаций, а также в частной собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, являющихся родственниками наследодателя, в случае получения ими по наследству земельных участков, предоставленных наследодателю в частную собственность, если иное не установлено законодательными актами. При этом, в случае наследования земельных участков иностранными гражданами и лицами без гражданства, под родственниками понимаются близкие родственники наследодателя, находящиеся в родственной связи с наследодателем, имеющие общих предков до прадеда и прабабки; родители, дети, усыновители, усыновленные (удочеренные), родные братья и сестры, дед, бабка, внуки супруга (супруги) наследодателя (примечание к ст.12 КоЗ РБ). Кроме того, к иностранным лицам и лицам без гражданства, являющимся близкими родственниками наследодателя, по наследству переходит право частной собственности на земельные участки, предоставленные для коллективного садоводства, дачного строительства и находившиеся у наследодателя на праве частной собственности (ч. 3 ст. 39 КоЗ РБ). Несоблюдение наследниками установленного ст. 52 Кодекса срока для обращения за государственной регистрацией перехода права частной собственности на переданный по наследству земельный участок является основанием прекращения права частной собственности на земельный участок в судебном порядке (ст. 60 КоЗ РБ). Иностранные лица, в отличие от граждан Республики Беларусь, не вправе приобрести право частной собственности на земельный участок по давности владения (ст. 44 КоЗ РБ). Для размещения дипломатического представительства, консульского учреждения иностранного государства в Республике Беларусь иностранное государство, а также международная организация для размещения своего представительства могут приобрести в собственность земельный участок в соответствии с Положением «О порядке предоставления зданий, помещений и земельных участков дипломатическим представительствам, приравненным к ним представительствам международных организаций и консульским учреждениям иностранных государств в Республике Беларусь», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2003г. № 5637.

Статья 13 КоЗ РБ содержит исчерпывающий перечень земельных участков, не подлежащих передаче в частную собственность, собственность иностранных государств и международных организаций.

В Республике Казахстан также допускаются две формы собственности на землю - государственная и частная. Следовательно, иностранные лица могут приобретать в собственность земельные участки, находящиеся как в государственной, так и в частной собственности физических и юридических лиц, но с учетом ограничений, установленных для иностранных лиц законом и международными договорами (соглашениями). В частности, Республика Казахстан в национальных перечнях, содержащихся в приложениях Ш и IV к Соглашению, и Приложении № 2 к Протоколу № 16 оговорила следующие ограничения национального режима относительно прав на земельные участки: «В частной собственности иностранных лиц не могут находиться земельные участки, предназначенные для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения. Право временного возмездного землепользования для ведения крестьянского или фермерского хозяйства и товарного сельскохозяйственного производства предоставляется иностранным лицам на срок до 10 лет». Кроме того, национальные перечни Республики Казахстан оговорили некоторые ограничения для иностранных лиц, предусмотренные действующим Земельным кодексом Республики, но не указанные в Соглашении: 1) не допускается предоставление земельных участков, расположенных в пограничной зоне и пограничной полосе Республики Казахстан, а также в границах морских портов, в частную собственность иностранцам и иностранным юридическим лицам; 2) земельные участки сельскохозяйственного назначения, непосредственно примыкающие (трехкилометровая зона) к охранной зоне Государственной границы Республики Казахстан, предоставляются только гражданам и юридическим лицам Республики Казахстан на праве временного землепользования до их делимитации и демаркации, если иное не установлено законодательством Республики Казахстан о Государственной границе Республики Казахстан; 3) право постоянного землепользования не может принадлежать иностранным землепользователям.

Вместе с тем Приложение № 2 к Протоколу № 16 не включило предусмотренное п. 1 ст. 24 ЗК РК ограничение права собственности юридических лиц, в уставном капитале которых доля иностранцев, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц составляет более 50 процентов, на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Следовательно, если доля иностранного участия в уставном капитале хозяйственного товарищества или акционерного общества составляет 50 или менее процентов, такое юридическое лицо может иметь земельный участок сельскохозяйственного назначения на праве собственности. Кроме того, Земельный кодекс РК устанавливает особый порядок приобретения оралманами права собственности на земельный участок. В соответствии со ст. 46 Кодекса оралманам из государственных земель земельные участки без проведения торгов первоначально предоставляются во временное землепользование, а после приобретения гражданства предоставленные земельные участки переходят в их частную собственность.

Утрата гражданства в некоторых случаях может являться основанием прекращения права собственности на земельный участок (п. 3 ст. 23, п. 5 ст. 24 ЗК). Однако утрата гражданства не является основанием прекращения права собственности на земельный участок, предоставленный (предоставляемый) под застройку или застроенный производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями, сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий (строений, сооружений) в соответствии с их назначением (п. 2 ст. 23 ЗК РК). Статья 26 ЗК РК содержит исчерпывающий перечень земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности, в том числе, и в собственности иностранных лиц.

В Российской Федерации допускается несколько форм собственности на землю. Так, в соответствии с положениями ст. 9 Конституции РФ земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Российское законодательство не раскрывает понятие «иные формы собственности». Интересно, что белорусский законодатель наряду с правом государственной и частной собственности на земельные участки называет и право собственности иностранных государств и международных организаций (ст. 3 КоЗ РБ). Российское законодательство не содержит подобного положения. В российской юридической литературе собственность
иностранных государств относят к иным формам собственности, предусмотренным ст. 9 Основного закона РФ.

В Российской Федерации иностранные лица могут приобретать в собственность земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований, а также в частной собственности физических и юридических лиц, но с учетом ограничений, установленных законом. Не каждый земельный участок может быть объектом права частной собственности. Возможность получения земельных участков в частную собственность зависит не только от субъектов, но и обусловлена целевым назначением и оборотоспособностью земельных участков. Так, ст. 27 ЗК РФ выделяет земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Российская Федерация при заключении Договора о создании ЕАЭС, как и при заключении Соглашения, предусмотрела следующие ограничения национального режима относительно прав на земельные участки. Во-первых, иностранная собственность на сельскохозяйственные земли и земли приграничных территорий запрещается и может быть ограничена для других типов земель. Аренда земельных участков разрешена на период до 49 лет. Во-вторых, операции с землями традиционного проживания и осуществления экономической деятельности малочисленных народов и малых этнических групп, а также земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных особо территориях Российской Федерации, могут быть ограничены или запрещены в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. В-третьих, российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных лиц (либо их совокупная доля) составляет более чем 50 %, могут владеть земельными участками сельскохозяйственного назначения исключительно на праве аренды. Срок такой аренды не может превышать 49 лет. Полагаем, что Российской Федерацией в национальном перечне предложена более удачная формулировка ограничений национального режима, позволяющая оговорить имеющиеся в законодательстве ограничения для иностранных лиц и предоставляющая возможность установления дополнительных ограничений, в том числе для устранения пробелов в анализируемой сфере.

В соответствии с российским земельным законодательством иностранные лица не могут владеть на праве собственности следующими земельными участками: изъятыми из оборота (пп. 2 и 4 ст.

27 ЗК РФ); в отношении которых федеральным законом установлен запрет на приватизацию (п. 4 ст. 28 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»); зарезервированными для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст.

28 ЗК РФ); расположенными на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ); в границах особой экономической зоны, кроме случаев, когда арендаторы являются собственниками созданных ими объектов недвижимости, расположенных в границах особой экономической зоны (пп. 2, 3 ст. 32 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»); расположенными на территории закрытого административно-территориального образования (п. 4 ст. 27 ЗК РФ, статьи 6, 8 Федерального закона от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»); расположенные в границах морских портов (пункты 2, 4 ст. 28 Закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Резюме. Договор о создании ЕАЭС распространяет на лиц государств - членов Союза и лиц третьих государств национальный режим относительно прав на земельные участки на территории другого государства-члена, за исключением запретов и ограничений, предусмотренных национальными перечнями, содержащимися в Приложении № 2 к Протоколу № 16. Национальные перечни не содержат все запреты и ограничения, предусмотренные национальным законодательством, и не определяют этапы гармонизации и унификации правового регулирования.

 

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (73) 2014

ДИХТЯР Ангелина Ивановна

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «Госуниверситет - учебно-научно-производственный комплекс», г. Орел


 



© 2014 Евразийский новостной клуб