17:03, 26 января 2015

Вопросы имплементации международно-правовых стандартов по защите прав человека в Доминиканской республике

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Доминиканская Республика делит с Республикой Гаити территорию острова Гаити — второго по величине острова архипелага Больших Антильских островов. Территория это­го острова составляет 77 914 км, из которых Доминиканская Республика занимает 48 670 км, а Гаити — 29 244 км. Кроме того, к Доминиканской Республике относятся острова Саона и Беата.

В соответствии с Конституцией 2010 г. Доминиканская Республика — социал-демократическое правовое государ­ство, организованное в форме унитарной республики и ос­нованное на уважении человеческого достоинства, основных прав, труда, народного суверенитета и разделении функ­ций и независимости государственных органов. Действую­щая Конституция, в сравнении предыдущей Конституци­ей 2002 г., обеспечивает более широкие гарантии основных прав, включая гражданские, политические, экономические, социальные, культурные, а также коллективные и экологи­ческие права.

Российская Федерация сегодня осуществляет тесное со­трудничество с Доминиканской Республикой, более 200 тыс. российских туристов ежегодно посещают ее, что имеет под со­бой и историческую подоплеку. Напомним, что в 1965-1966 гг. США осуществила интервенцию в Доминиканскую Республи­ку, а СССР поддержал независимость и призвал к осуждению агрессора. На заседании Совета Безопасности ООН делегация СССР огласила Заявление Советского правительства о собы­тиях в Доминиканской Республике, в котором действия США были квалифицированы как открытая военная интервенция против суверенного государства. Советское правительство в своем Заявлении от 3 июня 1965 г. обратило внимание всех членов ООН на те пагубные последствия, которые могут быть вызваны осуществлением агрессии США. Оно призвало всех членов ООН «дать отпор попыткам творить произвол и безза­коние, бесцеремонно нарушать важнейшие положения Устава ООН».

Сегодня в области международного сотрудничества в сфере защиты прав человека Доминиканская Республика совершает положительные шаги. Так, в 2011 г. были ратифицированы Кон­венция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Прото­кол к Американской конвенции о правах человека, касающийся отмены смертной казни. В настоящее время Палата депутатов Республики рассматривает вопрос присоединения к целому ряду международных договоров: Факультативному протоколу к Конвенции о правах ребенка, касающемуся участия детей в вооруженных конфликтах; Конвенции Международной орга­низации труда № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах; Факультатив­ному протоколу к Международному пакту о гражданских и по­литических правах, направленному на отмену смертной казни.

В области государственного строительства в течение по­следних десятилетий Доминиканская Республика реализу­ет программу реформ, направленных на модернизацию го­сударства, в соответствии с демократическими переменами, происходящими в стране и в Латинской Америке. С учетом различных социальных и правозащитных потребностей 25 ян­варя 2012 г. вступил в силу Закон № 1-12 о Национальной стра­тегии развития на 2010-2030 гг. (далее — НСР), в соответствии с которым предлагается добиваться создания «государства, располагающего эффективными и транспарентными инсти­тутами, состоящего на службе у ответственного и активного гражданского общества, гарантирующего безопасность и бла­гоприятствующего развитию и мирному сосуществованию». Основное внимание в этом Законе уделяется таким ключевым направлениям деятельности в области прав человека, как об­разование, защита детей и подростков, права женщин, соци­альное развитие, создание достойных условий жизни, права инвалидов и престарелых лиц и т.д. Упомянутый Закон служит основным инструментом разработки национального плана позитивных действий в интересах улучшения положения лиц, ущемленных в своих основополагающих правах. Он позволяет находить возможные решения проблем, препятствующих пол­ному осуществлению прав человека.

Институциональное строительство и права человека

В интересах расширения доступа граждан к учреждениям, обеспечивающим более эффективную защиту прав челове­ка, по инициативе Генеральной прокуратуры Республики, в соответствии с решением Верховного совета прокуратуры от 1 марта 2011 г. (постановление № 0000002) в структуре ука­занного органа был создан Отдел по правам человека. Отдел занимается выполнением резолюций и директив, направлен­ных на защиту прав человека, проведение информационных кампаний для пропаганды таких прав в сфере правосудия. Он служит каналом приема жалоб на нарушения прав человека, осуществления совместных проектов с гражданским обще­ством, реализации законодательных инициатив, выполнения решений международных органов и проведением последую­щей деятельности в этой связи.

Кроме того, на основании Закона № 137-11 о Конституци­онном суде и конституционном судопроизводстве, опублико­ванного в Официальном вестнике № 10622 от 15 июня 2011 г., был учрежден Конституционный суд Доминиканской Респу­блики. В его основные функции входит руководство процессом конституционного правосудия в целях обеспечения примата и защиты конституционных норм и принципов международ­ного права, действующих в Республике, их единообразного толкования и применения, а также защиты основных прав и свобод, закрепляемых в Конституции и применимых между­народных договорах по правам человека.

Важным событием для Доминиканской Республики стало избрание г-жи Сойлы Мартинес на должность Народного за­щитника (омбудсмана) 15 мая 2013 г. и приведение ее к присяге 29 мая того же года (хотя закон 19-01, учреждающий его пост, был принят еще 1.02.2001 г.). Избранию омбудсмана предшествовал обстоятельный процесс, проведенный Сенатом Республики для отбора кандидата из представленного списка кандидатов на заме­щение столь значимой должности. Г-жа Мартинес уже приступи­ла к работе по рассмотрению жалоб на нарушения прав человека. Благодаря ее усилиям в сентябре 2013 г. с государственной сетью столовых экономического класса было достигнуто соглашение о снабжении продовольственными товарами заключенных, содер­жащихся в следственном изоляторе Дворца правосудия в Сьюдад- Нуэва, Санто-Доминго (Национальный округ).

В сфере охраны общественного порядка и укрепления правоохранительных органов благодаря изменениям, внесен­ным в новый органический закон о национальной полиции, в настоящее время рассматриваемый Национальным конгрес­сом, планируется добиться организационной независимости Центрального управления внутренних дел, который будет подведомствен Верховному совету полиции, а не комиссару национальной полиции. Совету будет поручена проверка и расследование жалоб о злоупотреблениях и правонарушени­ях в отношении граждан со стороны сотрудников полиции.

В соответствии с Указом № 631-2011 был создан Нацио­нальный совет по вопросам миграции, консультативный орган, ведающий миграционными вопросами и отвечающий за раз­работку стратегий и мер политики в области миграции и со­ставление программ действий для профильных учреждений.

Права человека и реформа уголовного права

В июне 2013 г. Палата депутатов Республики утвердила по­правки к Уголовному кодексу Доминиканской Республики, касающиеся и незначительных, и крайне серьезных нарушений прав человека: преступления против человечности, насилие в семье, фемицид, насильственное исчезновение, расовая сегре­гация, рабство и т.д. Вместе с тем в действующем Уголовном кодексе были расширены квалификации и составы таких пре­ступлений, как, в частности, пытки и их применение к кому бы то ни было по признаку пола или сексуальной ориентации (§ 9 ст. 81); дискриминация по признаку расового происхождения, пола или сексуальной ориентации (ст. 149); незаконный арест; похищение; злоупотребление властью; бесчеловечные и же­стокие виды обращения. Кроме того, была отменена уголовная ответственность за аборт в случаях, когда беременность угро­жает жизни и физическому здоровью женщин или девушек. В настоящее время обсуждаются новые поправки к Уголовному кодексу. К числу тяжких преступлений в военное время плани­руется отнести, среди прочего, умышленное убийство, пытки или жестокие, бесчеловечные и унижающие достоинство виды обращения; биологические или медицинские эксперименты; мародерство; военное рабство; отказ в справедливом судебном разбирательстве; незаконное заключение; захват заложников; нападения на гражданское население и гражданские объек­ты; нападения на миротворческие или гуманитарные миссии; ненадлежащее использование белого флага или символики международных организаций.

Стоит отметить поправки, принятые в 2013 г. к Органиче­скому закону «О национальной полиции». Согласно этим по­правкам в конкретных случаях чрезмерного применения силы, дискриминации и коррупции будут создаваться независимые комиссии для оценки действий сотрудников правоохранитель­ных органов. В законопроекте также прописаны минимальные правила применения силы в соответствии с основными прин­ципами, регулирующими такие действия.

Поступательно идет развитие пенитенциарной системы в Доминиканской Республике: в настоящее время в стране дей­ствует 17 исправительных учреждений, рассчитанных на 10 000 заключенных. Проводится совместная работа по интегрирова­нию в новую систему тюрем, работающих по старой системе, и при этом преследуется окончательная цель реинтеграции в жизнь общества лишенных свободы лиц после исполнения назначенного наказания. Законодательно закреплен процесс рассмотрения жалоб на действия тюремной администрации.

Защита уязвимых категорий населения

Одним из приоритетов доминиканского государства явля­ется защита уязвимых групп населения (инвалиды, престаре­лые, женщины, дети, беженцы и др.). Так, например, защита инвалидов предусматривается, среди прочего, положениями Конституции Доминиканкой Республики, Конвенции ООН о правах инвалидов (стороной которой является Доминикан­ская Республика), Органического закона № 5-13 о равенстве прав инвалидов, Закона № 42-2000 об инвалидности и Закона № 87-01 о социальном обеспечении11. Доминиканская Респу­блика провела в 2013 г. активную кампанию по содействию социальной интеграции инвалидов.

Большая работа ведется в сфере защиты прав детей, в част­ности разрабатывается нормативная база в сфере борьбы с над­ругательствами над детьми, по ликвидации в Доминиканской Республике детского труда к 2020 г., а его наихудших форм — 2015 г. В этой связи Национальный совет по делам детства и юношества, Коалиция НПО в защиту детей и ЮНИСЕФ орга­низовали основанный на широком участии национальный про­цесс и выработали в апреле 2013 г. Национальную дорожную карту.

В государстве принимаются меры по обеспечению доступа всех детей и подростков к различного рода государственным школам без предъявления удостоверяющих их личность до­кументов и приема в школы детей-иностранцев независимо от их иммиграционного статуса. Создан Национальный план поощрения грамотности «Quisqueya Aprende Contigo», направ­ленный на обучение чтению и письму всех лиц старше пятнад­цати лет на равных условиях в интересах полной ликвидации неграмотности среди молодежи и совершеннолетнего населе­ния в течение двух лет. На поддержку высшего образования ассигновано в 2013 г. 0,5% ВВП.

В числе достижений в деле защиты детей и подростков можно отметить продолжающиеся усилия по разработ­ке норм, направленных на борьбу с жестоким обращением с детьми, в том числе такими его формами, как телесное или физическое наказание, в контексте Руководства по оказанию всесторонней медицинской помощи детям и подросткам, став­шим жертвами насилия и жестокого обращения.

Защита прав женщин также эффективно осуществляется в государстве. В доминиканской Конституции 2010 г. равнопра­вие и равенство полов закрепляются в качестве руководящего и основополагающего принципа, что подтверждается следую­щими положениями, в которых устанавливается: а) принцип равенства между мужчинами и женщинами и недопустимость любых форм дискриминации; б) обязательство государства создавать правовые и административные условия для обеспе­чения фактического и эффективного равенства и принимать необходимые меры для предупреждения и пресечения дискри­минации, маргинализации, уязвимости и изоляции; в) право женщин на жизнь, свободную от насилия; г) предусмотренная в п. 5 ст. 39 ответственность государства в сфере поощрения и гарантирования равной представленности женщин и муж­чин в списках кандидатов на выборные должности в директив­ных и распорядительных государственных органах, судебных органах и органах государственного контроля; д) признание экономической ценности домашнего труда, статуса фактиче­ского брачного союза, равной оплаты за труд равной ценности, законодательной инициативы граждан, а также употребление нейтральных в гендерном отношении формулировок во всем тексте Конституции. В свете упомянутых статей можно вы­делить три категории положений, которые служат интересам женщин, представляют собой значительные достижения для доминиканок и, безусловно, являются наиболее значимыми победами в борьбе за их конституционные права и гарантии: во-первых, это положения, напрямую касающиеся их прав; во-вторых, положения общего характера, которые в силу прин­ципа равенства имплицитно затрагивают также и женщин; и, в-третьих, положения, касающиеся механизмов или инстру­ментов для отстаивания и защиты прав и наделяющие женщин особыми возможностями в плане осуществления, отстаивания и защиты своих прав.

Примером того, как на практике обеспечивается право на равное участие женщин в политической жизни и их пред­ставленность на влиятельных и руководящих должностях в Доминиканской Республике, является то, что в настоящее время насчитывается 38 депутатов-женщин, что составляет 20,8% мест в нижней палате, и три сенатора-женщины, что составляет 9,4% мест в Сенате Республики. По итогам выборов 2010 г. на должности председателей городских советов были избраны 12 женщин, и их доля составляет 7,7% от общего числа таких должностей, что на два процентных пункта пре­вышает средний показатель в мире; на выборах в члены город­ских советов на период 2010-2016 гг. впервые была достигнута установленная законом минимальная квота в размере 33%. Хотелось бы также подчеркнуть, что в мае 2012 г. во второй раз на должность вице-президента Республики была избра­на женщина на текущий срок президентских полномочий с 2012 г. по 2016 г. Впервые женщина занимала этот пост в пе­риод с 2000 г. по 2004 г.

Что касается эффективного расследования и преследования актов гендерного насилия и насилия в семье в контексте раз­личных механизмов помощи, доступных женщинам, то пред­ставляется важным подчеркнуть, что в 2009 г. в общей сложно­сти было подано 52 403 жалобы, а в 2010 г. их число составило 58 534, при этом судебное разбирательство за эти два года было возбуждено в общей сложности в связи с 9 706 делами. В 2011 г. поступило 66177 жалоб, при этом судебное разбирательство возбуждалось в 20 942 случаях, и такой значительный рост этого показателя созвучен новой концепции борьбы с этим серьез­ным преступлением.

Миграционные вопросы

Сознавая потребность в разрешении миграционных про­блем, меры по устранению которых откладывались в течение многих лет, правительство Доминиканской Республики при­ступило к осуществлению самого амбициозного и всеобъем­лющего в истории страны Плана по легализации иностранцев. Его цель состоит в оформлении документов и обеспечении законного статуса всех проживающих на территории Доми­никанской Республики лиц, что тем самым способствовало бы защите их основных прав и уменьшению их уязвимости. Была разработана четкая дорожная карта и начата работа по ре­шению различных возникающих в стране потребностей в во­просах выдачи документов, затрагивающих ее граждан и ино­странцев. Принимаемые меры будут носить всеобъемлющий и инклюзивный характер и соответствовать международным нормам. Этот процесс протекает в условиях полного уважения законов и институтов Доминиканской Республики, а также международного права в области прав человека.

План по легализации иностранцев состоит из двух частей. Первая часть представляет собой Национальный план по лега­лизации незаконных иностранных мигрантов, который после реализации окажет благотворное влияние на условия жизни незаконно проживающих в стране иностранцев. План предус­матривает возможность предоставления незаконно проживаю­щим иностранцам одного из закрепленных в законодательстве иммиграционных статусов в соответствии с индивидуальными обстоятельствами при условии выполнения такими иностран­цами предъявляемых им требований. В случае выполнения только одного этого плана Доминиканская Республика сможет в течение года узаконить миграционный статус многих тысяч человек более чем из ста стран, которые оказались в «неза­конном положении», и тем самым положить конец неопреде­ленности, связанной с их незаконным пребыванием в стране. Процедуры легализации и оформления документов будут при­меняться только в отношении лиц, документы которых не были до настоящего времени должным образом оформлены и кото­рые в этой связи вынуждены теперь упорядочить свой соответ­ствующий статус в зависимости от их личных обстоятельств.

С февраля 2014 г. по всей территории страны работают местные органы для обслуживания лиц, на которых распро­страняется процесс легализации, а также тех иностранцев, которые хотели бы им воспользоваться. В интересах обеспече­ния справедливости и транспарентности каждое поступившее дело будет рассматриваться на индивидуальной основе в соот­ветствии с четко определенными требованиями в ускоренном порядке и при взимании минимальной платы. При этом, со­гласно Плану, доминиканского гражданства не будет лишено ни одно имеющее его лицо. Именно по этой причине второе принципиальное положение, которое было объявлено прави­тельством, предусматривает представление в Конгресс закона об упорядочении незаконного положения детей зарегистриро­ванных в Доминиканской Республике иммигрантов, которые не имеют документов, а также их потомков.

В результате принятия президентского Указа № 327-13 от 29 ноября 2013 г. Доминиканская Республика приостанови­ла высылку в процессе легализации статуса лиц, которые при­няли решение воспользоваться возможностями упомянутого Плана. Власти строго соблюдают этот указ.

Особого внимания заслуживает Указ № 631-2011 от 19 ок­тября 2011 г., утверждающий регламент исполнения Общего закона № 284-04 о миграции. На основании Указа № 631-2011 определяется порядок действий при прохождении любых ми­грационных формальностей и вводится запрет на администра­тивное задержание беременных женщин и кормящих матерей, пожилых и престарелых лиц.

Нерешенные миграционные проблемы тянут целый ком­плекс других проблем. Большой резонанс в международном сообществе вызвало принятое в сентябре 2013 г. решение Кон­ституционного суда Доминиканской Республики 168/13 о ли­шении прав на гражданство и о высылке в отдельных случаях проживающих в стране потомков мигрантов (доминиканских граждан гаитянского происхождения). По сути, это решение допускает применение ретроактивного и ограничительного толкования положений о гражданстве, затрагивающих в ос­новном лиц гаитянского происхождения.

Население Доминиканской Республики чуть меньше десяти млн человек. После крупного землетрясения в 2010 г. в Гаити в соседнюю Доминиканскую Республику устремился поток мигрантов-гаитян. В настоящее время в Республике находится более одного млн незаконных мигрантов (по данным «Эмнести Интернейшнл»). Жители Доминиканской Республики оказывали существенную помощь пострадавшим гаитянам в момент бедствия и после него. Доминиканская Республика проявила солидарность с Гаити при бедствии. Однако, когда спустя несколько лет количество незаконных мигрантов-гаитян в Доминиканской Республике составило более 10% населения страны, в государстве стали приниматься меры по принуди­тельной депортации незаконных мигрантов-гаитян обратно в Гаити в связи с невозможностью обеспечения экономических и социальных прав беженцев, ростом холеры и т.д. По сло­вам властей, они действуют в соответствии с двусторонним соглашением между Доминиканской Республикой и Гаити от 1999 г., согласно которому нелегалам разрешено собрать свои вещи и позволено не расставаться с семьей.

После этих событий на Доминиканскую Республику стало усиливаться давление со стороны международных правозащит­ных органов. Проблеме дискриминации гаитянских мигрантов и доминиканцев гаитянского происхождения уделялось особое внимание в докладах Независимого эксперта ООН по вопро­сам меньшинств, Специального докладчика по проблеме ра­сизма, Комитета по правам ребенка, Комитета по ликвидации расовой дискриминации, а также в решении Межамерикан­ского суда по правам человека.

Однако, в соответствии с международным правом стихий­ные бедствия, влекущие большое количество жертв и после­дующую гуманитарную катастрофу, — это проблемы всего человечества, у международного сообщества появляются обязательства erga omnes, и именно международные орга­низации и развитые государства должны способствовать разрешению этих негативных последствий, а не взваливать непосильную ношу исключительно на соседнее государ­ство — Доминиканскую Республику, которая по площади государства в мире занимает 131 место, а по ВВП — 74 место. Это ведет к подрыву устоев такого государства, как Доми­никанская Республика, которое в условиях ограниченности средств вынуждено нести непосильное бремя и перераспре­делять налоговую, пенсионную нагрузку. Представляется, что вместо того, чтобы умножать проблемы и «искать край­них», нужно усилить работу международного сообщества по оказанию помощи. Необходимо активизировать диалог Доминиканской Республики с Гаити по вопросу о миграции и избегать ретроактивного применения норм в порядке реа­лизации постановления Конституционного суда, вследствие которого лица, имеющие доминиканское гражданство, могут стать апатридами.

В целом, надо отметить важную роль помощи, оказанной международным сообществом доминиканскому правитель­ству в деле осуществления ряда проектов и планов, способ­ствовавших принятию мер и проведению государственной политики в целях обеспечения прав человека населения стра­ны. Эта деятельность ведется, несмотря на существующие в стране финансовые ограничения, обусловленные непро­стыми обстоятельствами в ее прошлом, по вине которых об­разовался дефицит, вынудивший правительство ввести дей­ствующие по сей день меры строгой экономии. Тем не менее Доминиканская Республика, в полной мере осознавая неот­ложную потребность в устранении социального неравенства, по-прежнему сохраняющегося в стране, как и в большинстве развивающихся государств, продолжает осуществлять и раз­рабатывать проекты как законодательного, так и институцио­нального характера и принимать позитивные меры в интере­сах детей, подростков, женщин, престарелых лиц, инвалидов, мигрантов и трудящихся в таких областях, как отправление правосудия, борьба с бедностью, здравоохранение, образова­ние, межкультурная интеграция, социальное развитие и раз­витие человеческого потенциала и борьба с торговлей людьми и контрабандным провозом людей.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (79) 2014

ХОРХЕ Луис Перес Альварадо

аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов


 



© 2014 Евразийский новостной клуб