00:00, 13 мая 2015

Парламент в российской системе государственного управления

ПОЛИТИКА И ПРАВО

История отечественного государственного управления пока­зывает, что процесс становления и развития высшего коллеги­ального органа государственной власти, обладающего не толь­ко представительскими полномочиями, но и выполняющего законодательную функцию, был затруднительным и продол­жительным. Государственный Совет и Государственная Дума, образованные в соответствии с Основными законами 1906 г., можно рассматривать как конституционно оформленный прообраз современного Федерального Собрания Российской Федерации.

Безусловно, появление первых представительных колле­гиальных органов ассоциируется с совещательно-консульта­тивными собраниями при главе государства. Так, например, по мнению Н.П. Загоскина, «Боярская дума... носила харак­тер высшего совещательного учреждения при особе государя, с которым разделял последний бремя правительственной дея­тельности своей. Как учреждение совещательное, а не ограни­чительное, Московская Боярская дума не столь лишь обладала правом окончательного решения по делам, представлявшимся ее обсуждению, — на сколько представлял ей это право госу­дарь, как представитель верховной государственной власти». Не являясь самостоятельным органом, с собственной компе­тенцией, Боярская дума выполняла две основные функции — законодательную и административную.

Как зачатки представительной, правда сословной, демо­кратии можно рассматривать появление в системе государ­ственного управления Земского собора. Полномочия этих и последующих подобных органов всегда ограничивались со­вещательным характером.

Наличие парламента как высшего коллегиального выбор­ного законодательного органа в системе иных органов власти, равно как и его отсутствие, существенным образом оказывает влияние на развитие государственного управления в стране в целом. Традиционно считается, что наличие работоспособ­ного парламента в той или иной степени способствует раз­межеванию полномочий, что, в конечном счете, помогает из­бежать их концентрации в руках главы государства. Парламент всегда рассматривался как орган народного представительства, подтверждающий, что принимаемые им решения (законы) выражают волю большинства. Парламент является местом политической борьбы за власть и баталий партийных про­грамм и установок. Роль и значение парламента в той или иной стране будет зависеть от его статуса в системе высших органов государственной власти, влияния на исполнительную власть, возможности принятия согласованных действий и контроля над иными исполнительно-распорядительными органами, что в целом соответствует духу демократического государства. Ста­новление и развитие парламента есть зеркальное отражение процесса демократизации общества, зрелости партийности, уровня правовой и политической культуры электората.

Функционирование и деятельность парламента всегда свя­зывалась с теорией разделения властей, в соответствии с ко­торой законодательная функция принадлежала выборному коллегиальному представительному органу, что позволяло во многом деконцентрировать властные прерогативы по управ­лению государством, сосредоточенные в одном органе. Пар­ламент, как правило, играет существенную роль не только в совершенствовании системы государственного управления, но и в становлении и партийной системы.

С деятельностью парламента связывают развитие такого непростого политико-правового феномена, как парламента­ризм. Следует иметь в виду, что само понятие «парламента­ризм» в настоящее время имеет различного рода понимания. В «Юридическом энциклопедическом словаре» утверждает­ся, что парламентаризм — «система организации и функци­онирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и испол­нительных функций при привилегированном положении парламента». По мнению И. М. Степанова, «парламента­ризм есть особая система организации государственной вла­сти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка». А. А. Ми­шин считал, что парламентаризм представляет собой осо­бую систему «государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента».

Под парламентаризмом иногда понимают разновидность государственного режима, при котором обеспечивается юри­дическое и фактическое верховенство высшего представитель­ного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему пра­вительства. Так, М. А. Могунова пишет, что «парламентаризм это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношения­ми, складывающимися между законодательной и исполнитель­ной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент».

Мы солидарны с позицией А. Д. Керимова, который рас­сматривает парламентаризм как сложный политико-право­вой и социокультурный феномен, обладающий нескольки­ми сущностными чертами, выражающимися в трех основных уровнях: «Собственно парламентском, т.е. на уровне самого центрального законодательного органа страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и — в более широком плане — общей культуры данного общества, духовной жизни нации». Следовательно, парламентаризм имеет место быть в случае, когда высшему законодательно­му и представительному органу — парламенту -отводится особая роль в государственном управлении, и его ведущая роль заключается не только в законотворческой деятельности, а также в возможности формирования общенационального правительства, отчетности и ответственности последнего перед парламентариями, но и в развитии политической культуры и качественного уровня партийной борьбы за принятие по­литических решений. Однако, как показывает отечественный опыт, «парламентаризм в нашей стране все еще находится в стадии формирования».

Как известно, место и значение парламента в системе высших органов государственной власти предопределяется формой правления. В странах с парламентской формой прав­ления доминирующая роль парламента в государственном управлении очевидна. Парламент не только формирует пра­вительство, которое, опираясь на парламентское большин­ство, по сути, предопределяет основные векторы развития внешней и внутренней политики. Формирование правитель­ства парламентом предопределяет и меры ответственности. Например, М. М. Ковалевский считал, что способы форми­рования правительства имели существенное значение для определения меры ответственности и целесообразности его деятельности. По его мнению, правительство должно фор­мироваться из состава парламента как органа, выражающего господствующее среди населения государства мнение, сооб­разно которому и должна строиться вся политика государ­ства. М. М. Ковалевский выделял несколько вариантов такого формирования в зависимости от разнообразия представлен­ных в парламенте политических партий. При представитель­стве только двух партий носитель верховный власти назна­чает представителя одной из них — лидера парламентской группировки большинства — премьер-министром, который назначает остальных министров из состав своих единомыш­ленников. Второй вариант возникает при представительстве в парламенте более чем двух отличных друг от друга политических партий. В таком случае верховная власть сама при не­посредственном участии представительного органа назначает всех членов кабинета министров.

По мнению немецкого мыслителя XIX в. Л. Штейна, госу­дарство тогда сможет выполнить свою главную роль, «когда исполнительная власть в государстве будет верно и надежно служить власти законодательной. В этой субординации — га­рантия превращения просто государства в государство право­вое и залог сохранения им данного качества».

Дореволюционные ученые-юристы считали, что парла­ментаризм хорошо действует при условиях значительного политического развития широких слоев населения и суще­ствования немногих хорошо организованных, крупных по­литических партий. Условно выделялись три модели пар­ламентаризма. Так, А. А. Жилин, М. М. Ковалевский и др. рассматривали парламентаризм как режим, при котором правительство формируется из членов политической партии или коалиции партий, имеющих большинство в парламен­те, и ответственно перед ним. Согласно этой модели зако­нодательная власть явно возвышается над исполнительной. С. А. Котляревский полагал, что парламентаризм состоит в идее солидарности правительства и представительства. В свою очередь А. А. Алексеев считал, что парламентская фор­ма правления представлена как система взаимоотношений между министерствами и парламентом, построенная на те­ории разделения властей, но вместе с тем отклоняющаяся от нее в одном аспекте, а именно: правительство не только не­зависимо в своей деятельности от партий и законодательного органа власти, но даже стоит выше него в силу его беспартий­ности и воплощения в нем идеи государства.

К минусам парламентаризма относили неотъемле­мый его элемент — партийность, приводящую на деле не­редко к «олигархическому правлению кучки политиков- профессионалов», неустойчивость правительства, неизбежную в государствах с многопартийным составом народного представительства. К недостаткам многопартий­ности Б. Н. Чичерин относил следующее: партийная при­надлежность дает человеку «систематически одностороннее направление». Член партии смотрит на все ее глазами и дей­ствует в ее интересах политической борьбы. Например, член оппозиционной партии привыкает смотреть на правитель­ство только отрицательно. Все интересы связаны с тем, что­бы одолеть противника. Все при этом приносится в жертву узкопартийным, а не государственным целям. Для победы сторонники различных партий взывают к самым низменным потребностям масс. Непрерывная борьба ведет к ослаблению правительственной власти, ее силы расходуются на борьбу с оппозицией.

К числу достоинств многопартийной системы Чичерин от­носит наличие оппозиции, не прощающей власти промахов, сдерживающей бюрократизацию и заставляющей правитель­ство действовать эффективно.

На основе чего в дореволюционной юридической литерату­ре складывалось неоднозначное отношение к парламентариз­му. Либералы полагали, что парламентаризм будет являться перспективным режимом, в сторону которого развивается современное конституционное государство. Консерваторы рассматривали парламентаризм как источник политического и социального кризиса, как зло, заключающее в себе начало деморализации и разложения.

Ключевой проблемой парламентаризма является также особенности взаимоотношения партийного парламента и пра­вительства, формируемого победившей на выборах партией. Она связана с вопросом о контроле парламента над политикой исполнительной власти. Еще М. М. Ковалевский говорил, что способы формирования правительства имели существенное значение для определения меры ответственности и целесообраз­ности его деятельности. По его мнению, правительство должно формироваться из состава парламента как органа, выражающего господствующее среди населения государства мнение, сооб­разно которому и должна строиться вся политика государства. М. М. Ковалевский выделял несколько вариантов такого фор­мирования в зависимости от разнообразия представленных в парламенте политических партий. При представительстве только двух партий носитель верховной власти назначает пред­ставителя одной из них — лидера парламентской группировки большинства — премьер-министром, который назначает осталь­ных министров из состава своих единомышленников.

После принятия Конституции 1993 г. мы вновь вернулись к формированию парламента на партийной основе и воз­рождению политического плюрализма. Федеральное Собра­ние представляет собой бикамериальный парламент феде­ративного типа. Собственно образование Совета Федерации планировалось в соответствии с Постановлением Президи­ума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17 июля 1990 г. как самостоятельного органа, но не как па­латы Федерального Собрания. 30 января 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Поло­жении Совета Федерации РСФСР». В нем отмечалось: Совет Федерации является координационным органом. В состав его входили: председатель Верховного Совета РСФСР (пред­седатель Совета Федерации), председатели Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председатели Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ» осу­ществление законодательной, распорядительной и контроль­ной функций Съездом народных депутатов и Верховным Со­ветом РФ были прерваны и учреждался новый двухпалатный парламент — Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.

Роль и значение современного российского парламента во многом будет зависеть от совершенствования его конститу­ционно-правового статуса, модернизации способов формиро­вания обеих его палат, отвечающих реалиям российской дей­ствительности и уровню правовой культуры избирательского корпуса. Повышению его значимости в сфере государственного управления будет способствовать расширение его компетен­ции, выражающейся в закреплении за Государственной Ду­мой и Советом Федерации властных полномочий по участию в формировании высших органов государственной власти, их парламентской ответственности. Повышение политического авторитета Федерального Собрания есть продолжительный и многоэтапный процесс, а мы, как показывает практика, на­ходимся в начале этого пути.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (82) 2015

АВДЕЕВ Дмитрий Александрович

кандидат юридических наук, заместитель заведующего, доцент кафедры конституци­онного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета


 



© 2014 Евразийский новостной клуб