12:02, 26 Май 2015

Международно-правовые аспекты определения и реализации приоритетов прокурорской деятельности

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Согласно Конституции Российской Федерации, если меж­дународным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Этим в суще­ственной мере и предопределяется определение междуна­родно-правовых аспектов приоритетов деятельности органов прокуратуры и их иерархия.

Такой безусловный, на наш взгляд, критерий приорите­тов, как их нормативность, обусловлен правовым характером деятельности органов прокуратуры в целом и является осно­ванием для формирования следующих групп международно­правовых аспектов.

К первой группе таких аспектов нами отнесены междуна­родно-правовые стандарты, которые, будучи формой выра­жения общепризнанных принципов и норм международного права, занимают особое положение в нормативном компо­ненте правовой системы Российской Федерации и являются конституционно признанной составной частью российской правовой системы. И поскольку приоритеты прокурорской деятельности должны носить нормативный характер, то их за­крепление происходит и на внутригосударственном, и на меж­дународном уровнях.

Единое понимание процессов и механизмов приоритеза­ции деятельности по укреплению законности на внутригосу­дарственном и международно-правовом уровне обеспечивается использованием единого критерия определения приоритетов деятельности органов прокуратуры, каковым является пред­метный принцип. По существу, действие широко используемо­го предметного принципа организации работы в органах про­куратуры и означает выделение приоритетов прокурорской деятельности для оптимального распределения имеющихся сил и средств органов прокуратуры в конкретных историче­ских условиях. Однако понятием предмета прокурорской де­ятельности, отражающим ее специфику в определенной сфере правовых отношений, не может быть и не должно быть за­менено понятие приоритета прокурорской деятельности. По­этому среди всей совокупности предметов своей деятельности органам прокуратуры необходимо в достаточной мере четко определить приоритеты и их иерархию. С этой точки зрения и рассматриваются последующие положения.

Главные и постоянные приоритеты прокуратуры выражены в ее общем предназначении, целях и задачах: осуществлять от имени Российской Федерации «надзор за соблюдением Кон­ституции Российской Федерации и исполнением законов», обе­спечение «верховенства закона, единства и укрепления закон­ности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Статьей 2 Конституции Российской Федерации предусмо­трен такой постоянный безусловный общегосударственный приоритет, как соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющийся одновременно и приоритетом прокурорской деятельности. Этот приоритет определен в ряде общепризнанных международно-правовых актов. В их числе: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международ­ный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Евро­пейская конвенция о противодействии терроризму (принята 27.01.1977, CETS № 090); Уголовно-правовая конвенция о кор­рупции (принята 27.01.1999, CETS № 173) и некоторые другие акты.

Помимо указанных международно-правовых актов стоит отметить международные акты рекомендательного характера, которые не обладают императивным характером, но их по­ложения могут быть использованы государствами — участни­ками международных соглашений посредством приведения в соответствие с ними своего национального законодательства. К таким, с точки зрения приоритизации прокурорской дея­тельности, можно отнести следующие акты: Рекомендации CM/Rec (2012) 11 о роли прокуратуры вне системы уголовного правосудия (приняты 19 сентября 2012 г.); Рекомендации Rec (2003) 13 о предоставлении информации через медиа в отноше­нии уголовных дел (приняты 10 июля 2003 г.); Рекомендации Rec (2000) 19 о роли прокуратуры в системе уголовного право­судия (приняты 06 октября 2000 г.); Рекомендации R (2000) 10 о кодексе поведения для государственных служащих (приняты 11 мая 2000 г.) и многие другие.

Вторую группу международно-правовых аспектов приори­тетов прокурорской деятельности составляет международ­ное сотрудничество органов прокуратуры. В силу ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации, Генеральная прокурату­ра Российской Федерации в пределах своей компетенции осу­ществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке междуна­родных договоров Российской Федерации.

В международном сотрудничестве по ряду вопросов, ко­торые можно рассматривать в качестве наиболее значимых, Генеральная прокуратура Российской Федерации определена центральным органом государства, ответственным за реали­зацию положений соответствующих Конвенций. Например, Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфиска­ции доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими рас­стройствами, для проведения принудительного лечения, под­писанной 28 марта 1997 г., Конвенции ООН против транснаци­ональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.

Несмотря на четко определенный порядок указанного меж­дународно-правового сотрудничества и оказания взаимной помощи, фактически сложившееся положение дел в деятель­ности органов прокуратуры зачастую свидетельствует о необхо­димости использования международно-правовых механизмов сотрудничества правоохранительных органов для получения различной информации и документов на стадии проведения проверок соблюдения федерального законодательства, то есть до возбуждения уголовного дела, рассмотрения судебного спора3. А единого международного документа, устанавлива­ющего порядок получения такой информации, не принято. Между тем задачи определения приоритетных направлений прокурорской деятельности в международно-правовой сфере, включая соблюдение и защиту прав человека и гражданина, требуют комплексного подхода к их реализации, в том числе путем установления четких и понятных механизмов и проце­дур такой реализации.

Примером же временной (ситуативной) предметно-при­оритетной направленности деятельности органов прокуратуры служит участие представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в работе Контактной группы по борьбе с пиратством у берегов Сомали, в рамках деятельности кото­рой рассматривались вопросы повышения эффективности консолидированного международного противодействия таким общественно опасным преступлениям международного харак­тера. На встрече министров юстиции, внутренних дел и гене­ральных прокуроров государств «Группы восьми» в Риме в мае 2009 г. по инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации принято специальное заявление по борьбе с пи­ратством. В связи с этим в решение саммита глав государств и правительств «Группы восьми», проведенного 8-10 июля 2009 г. (Аквила, Италия), также включен раздел, касающийся поддержки международных инициатив, направленных на соз­дание адекватных правовых механизмов для борьбы с пират­ством и другими преступлениями на море.

На процесс образования приоритетов деятельности органов прокуратуры в международно-правовых отношениях суще­ственное влияние оказывают постановления международных организаций и форумов, в частности Организации Объеди­ненных Наций, Содружества Независимых Государств, Сове­та Европы, «Группы восьми», Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Шанхайской организации сотруд­ничества, Совета государств Балтийского региона и Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), Группы государств против коррупции (ГРЕКО) и не­которых других.

Ведущее место среди объединений прокуроров по выра­ботке и осуществлению приоритетов их совместной деятель­ности в мире занимает негосударственная некоммерческая организация — Международная ассоциация прокуроров (далее — МАП)5, которая на сегодняшний день является пер­вой и единственной всемирной организацией прокуроров, членами которой в настоящее время являются прокурорские работники более 150 стран мира, в том числе России. Очевид­на взаимосвязь организации и деятельности международных прокурорских организаций с обостряющейся необходимостью реакции на актуализирующиеся (а в дальнейшем и, возможно, приоритетные) сферы правовых отношений, требующие их совместных усилий по укреплению международной закон­ности. Так, изначальной причиной создания МАП послужил быстрый рост опасной транснациональной преступности, ее качественное ухудшение. В частности, отмечается высокий уро­вень незаконного оборота наркотиков и оружия, отмывание (легализация) денежных средств и мошенничество, причем эти процессы усиливаются, в том числе на базе многочисленных конфликтов. Это вызывает необходимость усиления и меж­дународного сотрудничества между прокурорами и с целью ускорения процессов решения возникающих проблем и по­вышения эффективности взаимной правовой помощи, других международно-правовых мер.

Начиная с 1996 г. МАП ежегодно проводит конференции, темы которых соответствуют целям деятельности данной орга­низации, зачастую определяя важнейшие сферы прокурорской активности, в рамках которых в соответствии со сложившейся международно-правовой обстановкой на определенном исто­рическом этапе были выделены следующие приоритеты: раз­витие и укрепление сотрудничества прокуроров на мировой арене; борьба с транснациональной организованной преступ­ностью, мошенничеством и коррупцией, угрозами глобаль­ной преступности: торговлей людьми, сбытом наркотических средств и незаконным перемещением денежных средств; выяв­ление новых технологий в преступности и совершенствование деятельности органов прокуратуры; борьба с терроризмом; укрепление статуса свидетелей, экспертов и жертв.

На ежегодной конференции МАП в сентябре 2013 г. отме­чены и достижения российской прокуратуры в обеспечении законности в экологической сфере — в числе награжденных была Западно-Байкальская межрайонная природоохранная прокуратура за особые достижения в деятельности по надзору за соблюдением российского законодательства, направлен­ного на защиту озера Байкал, включенного с 1996 г. в Список объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО, и окружающей его Байкальской природной территории6. Данная награда МАП впервые присуждена за прокурорскую деятельность вне сферы уголовного правосудия, подтверждая успешную реализацию приоритетов для конкретной прокуратуры.

Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г., а 30 марта 1998 г. ратифицировала Европейскую Кон­венцию о защите прав человека и основных свобод, тем самым подтвердив свою приверженность идеалам и принципам гу­манизма и демократии, а также стремление соответствовать европейским стандартам. Консультативный совет европейских прокуроров (далее — КСЕП) был создан 13 июля 2005 г. изна­чально для организационного сопровождения такого органа, как Конференция генеральных прокуроров Европы (далее — КГПЕ). С 2008 г. в рамках работы КСЕП ежегодно принимаются документы по наиболее важным аспектам (приоритетам) про­курорской деятельности. Среди таких важных аспектов: защита прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы; определение роли судей и прокуроров в демократиче­ском обществе (так называемая Декларация Бордо); развитие благоприятного для несовершеннолетних правосудия; упоря­дочение взаимоотношений между прокурорами и админи­страциями уголовно-исполнительных органов; оптимизация взаимодействия прокуратуры со средствами массовой инфор­мации. Таким образом, ежегодное определение КСЕП конкрет­ного актуального и общего для всех сотрудничающих стран аспекта в организации и деятельности органов прокуратуры и его конструктивное обсуждение является своего рода процес­сом определения приоритетных направлений прокурорской деятельности на международном уровне, а также оценкой сте­пени их значимости для каждой конкретной страны.

Задача органов прокуратуры — постоянно определять и ре­ализовывать приоритеты своей деятельности — предусмотрена в Модельном законе о прокуратуре, подготовленном научно­методическим центром Координационного совета генеральных прокуроров государств-участников СНГ (КСГП)7. Согласно ст. 6 «Приоритеты деятельности прокуратуры» Модельного закона о прокуратуре «1. Органы прокуратуры осуществляют свои функции на основе анализа состояния законности и право­порядка. 2. Постоянными приоритетами деятельности всех органов прокуратуры являются соблюдение прав и свобод че­ловека и гражданина, укрепление основ государственности и конституционного строя страны». Из подготовленного ранее проекта Модельного закона о прокуратуре при его принятии был исключен один пункт ст. 6, что нарушило логику нормы и частично сократило представление о сути приоритетов. В ней был следующий принцип: «преимущественное внимание уде­ляется укреплению законности в сферах правовых отношений, в которых отмечаются неблагоприятные тенденции, а также состояние законности в которых оказывает наиболее суще­ственное влияние на ее общее положение»8. Данный принцип является неотъемлемым для целей приоритизации прокурор­ской деятельности.

25 сентября 2014 г. в г. Душанбе (Республика Таджикистан) состоялось заседание Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников Содружества Незави­симых Государств (КСГП)9, на котором участники обсудили вопросы надзора за процессуальной деятельностью следствен­ных органов, обобщили опыт работы органов прокуратуры с представителями гражданского сообщества по вопросам противодействия применению пыток и других бесчеловечных, жестоких или унижающих достоинство видов обращения или наказания, другие проблемы совершенствования прокурорско­го надзора в указанной сфере правоотношений.

Особое внимание в рамках взаимодействия прокуроров государств — участников КСГП приобрело такое направле­ние, как борьба с коррупцией, которое вполне можно считать признанным приоритетным на международном уровне (это нашло отражение, в частности, в приказе Генерального про­курора Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 149 «Об объявлении Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией»). В октябре

2013 г. создан Межгосударственный совет по противодействию коррупции, первое заседание которого прошло 29 января

2014 г. в г. Минске. Основными задачами Совета являются опре­деление приоритетных направлений сотрудничества, оценка выполнения антикоррупционных обязательств государств- участников Соглашения и координация программ техниче­ского содействия в сфере противодействия коррупции между государствами-участниками Соглашения10. Тем самым при­оритет по противодействию коррупции, определенный на вну­тригосударственном уровне, дополняется на уровне междуна­родно-правовом.

В соответствии с Концепцией дальнейшего развития Со­дружества Независимых Государств от 5 октября 2007 г. (г. Ду­шанбе) одним из приоритетных направлений деятельности Содружества является дальнейшая активизация усилий госу­дарств-участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма, организо­ванной международной преступностью, в том числе с незакон­ным оборотом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, в противодействии коррупции, легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем, торговле людь­ми, преступлениям в сфере информационных технологий (п. 4.6). Для организационного обеспечения этой деятельности на межгосударственном уровне 21 июня 2000 г. создан Анти- террористический центр государств-участников Содружества Независимых Государств.

Выработкой и обоснованием важнейших (приоритетных) направлений совместной деятельности также занимаются и генеральные прокуроры государств — членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), которые осуществляют регулярные контакты, проводят совместные мероприятия. В октябре 2014 г. в г. Ташкенте (Республика Узбекистан) со­стоялось двенадцатое заседание генеральных прокуроров го­сударств — членов ШОС11, на котором участники обсудили и выработали рекомендации по актуальным для них вопросам надзора за исполнением законов в сфере защиты прав пред­принимателей, природоохранного законодательства.

Приоритеты прокуратуры в международном сотрудниче­стве закрепляются в организационно-распорядительных до­кументах.

Активно развивается взаимодействие Генеральной про­куратуры Российской Федерации с рядом ведущих образова­тельных учреждений правоохранительных органов Республи­ки Казахстан, Республики Беларусь, Киргизской Республики и Украины в перманентно актуальной и приоритетной сфере обмена опытом по подготовке и повышению квалификации прокуроров. Правовой основой двусторонних связей являются заключаемые соглашения. В целях их реализации утверждаются совместные планы, в которых определяются сроки обучения сотрудников, тематика совместных семинаров, а также исследо­ваний по актуальным (приоритетным) направлениям практики прокурорского надзора. Кроме того, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2007 г. является членом действующей в рамках Совета Европы Лиссабонской сети (Сеть по обмену информацией о подготовке прокуроров и судей).

Обобщая сказанное, следует отметить, что дальнейшее расширение и совершенствование международно-правового сотрудничества Российской Федерации с иностранными го­сударствами в сфере борьбы с преступностью, в том числе на­ращивание потенциала взаимодействия по вопросам выдачи, отнесены Генеральным прокурором Российской Федерации к важнейшим задачам в работе главного управления между­народно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации на ближайшую перспективу.

Третью группу международно-правовых аспектов прио­ритетов прокурорской деятельности составляют внутригосу­дарственные механизмы в различных зарубежных странах, их определения и реализации.

Так, Стратегическим планом Генеральной прокуратуры Республики Казахстан на 2014-2018 гг., утвержденным при­казом Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан от 10 февраля 2014 г. № 01-38.15, на основе опреде­ления основных параметров деятельности органов прокура­туры, анализа текущей ситуации, оценки основных внешних и внутренних факторов сформированы пути развития органов прокуратуры по двум стратегическим направлениям: 1) повы­шение эффективности надзорной деятельности и реализации правозащитного потенциала органов прокуратуры Республики Казахстан; 2) совершенствование и развитие государственной правовой информационной статистической системы.

В результате оценки основных внешних факторов по перво­му стратегическому направлению определяются правовые средства повышения эффективности взаимодействия с орга­нами представительной и исполнительной власти, правоохра­нительными, контролирующими и другими органами, а также с общественными формированиями по вопросам укрепления законности, увязывания надзорных мероприятий с важней­шими социально-экономическими и иными задачами, спо­собствования правовому воспитанию и повышению правовой культуры населения. Среди внутренних факторов выделяется своевременное и оперативное корректирование надзорной деятельности, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности. Последнее и означает перво­очередное разрешение подлинно приоритетных задач про­курорской деятельности.

В Стратегии развития органов прокуратуры Кыргызской Республики до 2015 г., утвержденной приказом Генерального прокурора Кыргызской Республики № 4 от 18 января 2012 г., среди принципов осуществления предлагаемых данным доку­ментом преобразований закрепляется принцип приоритетной ориентации деятельности всех структурных подразделений, не­зависимо от их функциональной специализации, на решение основополагающих задач.

Еще одним результативным способом приоритизации про­курорской деятельности является ежегодное издание Приказа № 1 Генеральным прокурором Республики Кубы, в котором закрепляются наиболее важные (приоритетные) направления работы органов прокуратуры, перечень которых формируется на основе мониторинга и анализа состояния законности и пра­вопорядка на территории всей страны. Однако за прокурорами сохраняется возможность самостоятельного определения при­оритетов своей деятельности.

Выделение трех групп международно-правовых аспектов приоритетов деятельности органов прокуратуры сотрудни­чающих стран и отдельных государств обусловлено как опре­делением в международно-правовых документах конкретных приоритетов в форме общих и наиболее значимых сфер пра­вовых отношений (предметов ведения), так и закреплением результатов деятельности прокуроров в межгосударственных организациях (конференции, совещания и пр.), в том числе в их итоговых документах (мнениях, рекомендациях, соглаше­ниях, стратегиях и проч.). Положения международно-правовых актов обязательного и рекомендательного характера воспри­нимаются в национальном законодательстве с учетом особен­ностей российской правовой системы, состояния и тенденций развития законности и правопорядка в стране.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (83) 2015

НЕМЗОРОВА Римма Юрьевна

аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации


Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru

 



© 2014 Евразийский новостной клуб