00:00, 02 июня 2015

К вопросу о двойном измерении ратификации международных договоров — международном и внутригосударственном

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Ратификация международного договора — один из ста­рейших институтов международного права, важнейший этап заключения международного договора, появившийся с на­чалом межгосударственных отношений, который несколько столетий привлекает внимание юристов-международников, занимающихся международным правом и международными отношениями, и имеет большое теоретическое, политическое и практическое значение. На протяжении XIX в. выработались и установились характерные черты института ратификации для современного периода. В настоящее время интерес к про­блемам ратификации международных договоров неуклонно возрастает. Ратификация — международный правовой акт, которым государство выражает на международной арене свое категорическое согласие и будет связано в соответствии с со­глашением. Термин «ратификация» может использоваться в различных значениях для целей международного и нацио­нального права. Реализуется в двух аспектах: в международном аспекте ратификация является выражением согласия на обя­зательность договора для государства посредством между­народно-правового акта; во внутригосударственном аспекте ратификация находится в пределах конституционной структу­ры каждого национального государства. Можно отметить, что в ряде государств ратификация как международный акт не мо­жет быть осуществлена без санкции парламента, т.е. ратифи­кации международного договора в международно-правовом аспекте предшествует ратификация во внутригосударственном аспекте. Необходимо подчеркнуть, что известный юрист-меж­дународник Дж. Фицморис являлся автором понятия процесса ратификации как международного акта. После его доклада в 1966 г. Генеральной Ассамблее ООН Комиссия междуна­родного права в проекте статей Конвенции о праве международных договоров отметила необходимость понимания про­цедуры ратификации в международном праве. Таким образом, до 1969 г. доктрина международного права определяла процесс ратификации как внутригосударственный акт, а после при­нятия Венской конвенции о праве международных договоров стала определять как сочетание внутреннего и международного аспектов. Вместе с тем ратификация договора в международ­ном и его ратификация во внутригосударственном аспектах согласно конституционным правилам являются двумя раз­личными институтами. Особо отмечалось, что международная и внутригосударственная ратификация международного дого­вора представляли процессуальные акты, воплощенные в двух различных аспектах. Также согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров институт ратификации представляет собой процесс выражения согласия высшего ор­гана государства с международным договором. Вместе с тем международное договорное право состояло из общепринятых правил международного права, и согласно практике ратифи­кация была чрезвычайно необходима. Английский юрист- международник Я. Броунли утверждал, что «под ратифика­цией подразумевают два отдельных процедурных действия: первое из них представляет собой акт соответствующего го­сударственного органа и может быть названо ратификацией в конституционном смысле; второе является международной процедурой, которая вводит договор в силу путем официаль­ного обмена ратификационными грамотами или путем их депонирования. Ратификация... — важный акт выражения со­гласия на обязательность международного договора». Важно отметить особый статус ратификации для форм выражения согласия на обязательность условий международного договора. А известный юрист А. Ост отмечал, что ратификация является конституционным процессом и международным актом компе­тентного органа государства на международном уровне, хотя требуется парламентское одобрение. Кроме того, в междуна­родном аспекте ратификация представляет акт, с помощью которого это согласие обретает международно-правовое зна­чение, порождает международные последствия.

Для детального раскрытия правового характера ратифика­ции необходимо отметить неограниченную компетенцию ра­тификации: неопределенность срока ратификации (отсутствие условий о пресекательном сроке ратификации в международ­ном договоре приводит к практике запоздалой ратификации, осуществляемой через несколько лет после подписания догово­ра); возможность условной ратификации. Исходя из природы ратификации, следует, что международный договор может быть ратифицирован или не ратифицирован, а ратифика­ция не может быть условной или частичной. Такое мнение поддерживают Л. Оппенгейм, Х. Вальдок, Ф. И. Кожевников, В. М. Шуршалов и др.; а также законность отказов от рати­фикации. Правомерность отказа от ратификации установи­лась в международной практике с начала XIX в. В соответствии с нормами Венской конвенции ратификация приобретает фор­му обмена или депонирования ратификационных грамот, под­готовленных под руководством главы государства. Необходимо отметить, что выражение государством своего согласия на обя­зательность для него условий международного договора — су­веренный акт. Оно осуществляется в определенной правовой форме и является не формальным актом, а актом особого зна­чения. На практике выражение согласия предусматривается в международном договоре, а также и внутригосударственным актом. Как справедливо подтверждал российский профессор А. Н. Талалаев: «Ратификация международного договора во­площается в двух различных актах: международном — ратифи­кационной грамоте и внутригосударственном акте, которые со­ответствуют двум функциям ратификации — международной и внутригосударственной». Кроме этого, ратификация вопло­щается в двух аспектах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.). Профессор Ю. М. Колосов также подчеркивает, что согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. ратификация считается международным ак­том; а конституционная процедура Российской Федерации позволяет утверждать, что ратификация является и внутриго­сударственным актом. В. А. Рияка также поддерживает дан­ную точку зрения.

Актуальность вопроса природы двойного измерения рати­фикации в теории права международных договоров подтверж­дается развернувшейся обстоятельной дискуссией по вопро­су о сущности ратификации, которая состоялась в Комиссии международного права 1968 г. Иными словами, определение процесса ратификации, сформулированное Комиссией между­народного права ООН, оказало огромное влияние на договор­ную международную и судебную практику. Следовательно, «... важно различать понятия «международный процесс ра­тификации», выражающий государственное желание с обя­зательствами по договору, ранее подписанному сторонами, и «внутригосударственный процесс», касающийся формиро­вания воли государства», — отражено в решении Верховного Суда Израиля от 19 июня 1968 г. Двойное измерение инсти­тута ратификации описано разными учеными. И. И. Лукашук писал, что «парламентская «ратификация". договора в соот­ветствии с внутренним правом не изолирована от «ратифика­ции» в международном плане, так как без нее необходимые конституционные полномочия совершить международный акт ратификации могут отсутствовать». И как было показано в отчете Комиссии международного права ООН, междуна­родная и конституционная ратификации договора — различ­ные процессуальные акты, осуществляемые в двух разных пла­нах. И. И. Лукашук также отмечал, что «в конституционном смысле ратификация представляет собой акт компетентного органа государства, выражающий согласие быть связанным договором». А в национальном праве «ратификация» связа­на с требованием получения санкции парламента как органа, наделенного компетенцией заключать международные до­говоры.

Соответственно, в международном аспекте ратификация представлена международно-правовым актом, выражающим согласие государства на обязательность условий международ­ного договора для государства (ратификационной грамотой), а во внутригосударственном аспекте ратификация договора есть выражение суверенной воли государства, которое вопло­щается во внутригосударственных актах (указе, законе). Таким образом, в единстве двух аспектов следует раскрывать юри­дическую сущность института ратификации международных договоров.

Международный аспект процесса ратификации являет­ся прямым и открытым. Правовое значение актов процесса ратификации состоит не в преобразовании международно­правовых норм в нормы внутригосударственного права, а в том, что производится наделение норм международных договоров на территории государств юридической силой.

Ратификация в международном плане — процедура об­мена или депонирования ратификационных грамот. Это не касается вопроса относительно государства о выполнении требования его конституционного права. Так, в представле­нии итальянского юриста Д. Анцилотти обязательная сила международного договора исходит из известного принципа международного права — pacta sunt servanda, согласно ко­торому государства обязаны добросовестно выполнять дого­ворные обязательства, принятые по договорам. В этой связи английский профессор Л. Оппенгейм отмечал, что у между­народных соглашений есть обязательная сила. Вместе с тем не существует противоречий в понимании между процессом ратификации в международном и внутригосударственном аспектах. Иными словами, международно-правовые послед­ствия ратификации договора вытекают из внутригосудар­ственных действий по ратификации, и первые напрямую зависят от последних. Отдельные авторы находят обязатель­ную силу в законах природы, другие в религиозных и мораль­ных принципах (Г. Кельзен, Д. Анцилотти), а некоторые юри­сты утверждают, что это желание договаривающихся сторон, которое придает обязательную силу международным догово­рам. В настоящее время этот принцип есть общепризнанная норма права договоров и закреплен в Уставе ООН. Следует также отметить, что в международно-правовом аспекте юри­дическая природа ратификации и ее применение определя­ются следующими критериями: во-первых, вводится дого­вор в силу; во-вторых, если международный договор вступил в свою юридическую силу и после его ратификации договора государство является полноценным участником междуна­родного договора.

Таким образом, в международном плане ратификация представляет собой процесс, с помощью которого это согла­сие обретает международно-правовое значение и порождает международные последствия. Для более точного понимания внутригосударственного аспекта ратификации с точки зрения международного права конституционные системы государств относительно ратификации международных договоров авто­ром располагаются в трех категориях: первая, предполагающая исключительную компетенцию исполнительного органа; вто­рая, представляющая исключительно компетенцию законода­тельного органа; третья, регулирующая раздел компетенции между исполнительным и законодательным органами. Данную точку зрения также поддерживали юристы-международники Д. Анцилотти и В. М. Шуршалов.

Внутренние аспекты ратификации могут быть намного более сложными, чем международные, и зависят от особых норм конституционного права и мер рассматриваемой стра­ны. Внутригосударственные требования для осуществления ратификации связаны с необходимостью получения санкции парламента стран до того, как орган, наделенный компетенци­ей, вправе выразить такое согласие в международном плане. Согласие представляет парламентскую или иную санкцию, которая находит выражение в парламентском законе, резолю­ции или ином решении высшего органа государства и являет­ся актом внутригосударственного права. Как свидетельствует практика, у внутреннего аспекта ратификации существует два различных направления, где одно отождествляется с лица­ми и организациями, согласие которых необходимо, прежде чем будет иметь место ратификация. Орган государства, в чью компетенцию входит заключение международного договора, может выражать согласие страны на обязательность для нее международного договора, т.е. подписать ратификационную грамоту или произвести обмен или депонирование ее у депо­зитария. Другое направление обусловлено эффектом, который будет иметь этот договор в обычном внутреннем праве государ­ства. Иными словами, ратификация во внутригосударственном праве — формальный акт соответствующего органа государства по конституционному праву страны. Во внутригосударствен­ном аспекте закон есть выражение воли государства для при­дания внутригосударственной юридической силы договорным нормам. Страны становятся сторонами в договоре после ра­тификации или вступления, депонируя ратификационную грамоту у депозитария для многосторонних договоров или обмениваясь ратификационными грамотами для двусторонних договоров. Таким образом, представляется, что ратифика­ционная грамота является важным международно-правовым актом ратификации.

Другими словами, ратификация облекается в форму доку­мента, должным образом подписанного главой соответствую­щего государства и его министром иностранных дел. Юриди­ческая природа ратификационной грамоты характеризуется следующим: во-первых, это акт верховной власти в государстве, подтверждающий одобрение главой государства заключенного соглашения; во-вторых, в ней содержится текст соглашения, утвержденный подписью главы государства и опечатанный; в-третьих, она передается государству-участнику договора в от­вет на аналогичную грамоту оппонента с обязательной записью о данном факте в протоколе.

Важно отметить, что в международном плане ратифи­кация выражается актом авторитетного государственного органа, подтверждающим согласие государства с обязатель­ствами по международному договору. Помимо этого, акт ратификации придает договору силу внутригосударствен­ного закона тогда, когда он (договор) является общеполити­ческим и налагает на государство обязательство в целом. Важно подчеркнуть, что нет международной ратификации без внутренней.

В связи с вышеизложенным и исходя из конституционных основ и договорной практики зарубежных государств (Фран­ция, Германия, Англия, США, Россия), следует отметить нор­мы, регламентирующие процесс заключения и ратификации международных договоров; конституционной системой ука­занных государств предусматривается ратификация междуна­родных договоров главой исполнительной власти государства с согласия ответственного законодательного органа (Сенат, Парламент); в США заключение международных договоров возможно в упрощенной форме, для сокращения сроков с мо­мента подписания до вступления в силу соглашения, без вы­несения их на рассмотрение и обсуждение в законодательном органе государства; законодательство России, Франции, Гер­мании и других государств содержит установленный перечень случаев обязательной ратификации международных догово­ров. В России по ст. 14 Закона «О международных договорах Российской Федерации» ратификация является единственным способом выражения согласия с обязательными условиями международных договоров, которая существует только в форме закона. Отмечается, что «в соответствии с Конституцией Рос­сии ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона». Конституционная процедура России позволяет утверждать, что ратификация является и вну­тригосударственным актом. Внутригосударственный аспект ратификации заключается в проведении необходимых внутри­государственных процедур для действительности международ­ного договора и проведения процедуры ратификации. Можно прорезюмировать, что для России обязательными являются не только нормы права международных договоров, но и нор­мы международного обычного права, регулирующие ряд во­просов, не нашедших своего решения в положениях Венской конвенции о праве международных договоров. Вопрос рати­фикации является результатом внутреннего конституционно­го права, конкретных норм, составляющих непосредственно правила международного права; национально-внутригосудар­ственный аспект ратификации находится в пределах конститу­ционной структуры каждого государства и может быть связан с действительностью международного договора и проведения необходимых конституционных процедур, необходимых для того, чтобы произошла ратификация; результат ратификации во внутригосударственном праве — нормативный акт соот­ветствующего органа государства по конституционному праву страны.

Соответственно, юридическую сущность двойного измере­ния института ратификации международных договоров не­обходимо рассматривать в единстве двух аспектов. Институт ратификации — самая авторитетная форма выражения со­гласия государств на обязательность для них международных договоров. Кроме этого, представляется необходимым пред­ложить корневое понятие двойного измерения ратификации как особой государственной процедуры оформления согласия государства на обязательность международного договора, име­ющей два измерения (два аспекта): международный и вну­тригосударственный, которые соответствуют международным и национально-правовым требованиям и придают договорным нормам дополнительный авторитет в национально-правовом аспекте, облегчая их взаимодействие с национальным пра­вом.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (83) 2015

ЧЕКУНОВ Сергей Александрович

соискатель кафедры международного права Российского университета дружбы народов


 



© 2014 Евразийский новостной клуб