13:20, 22 июня 2015

Реформа Межамериканской комиссии по правам человека: проблемы и перспективы

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

На Американском континенте действует собственная ре­гиональная система по защите прав человека, основу которой составляет Американская конвенция по правам человека 1969 г. Созданный на основе этого договора контрольный механизм включает два органа - Межамериканскую комиссию по правам человека (далее - МКПЧ, Межамериканская комиссия, Комис­сия Межамериканский суд по правам человека. В процессе рассмотрения жалоб, мониторинга ситуации с правами чело­века на пространстве Организации Американских Государств через систему специальных процедур Межамериканская ко­миссия формирует правовые позиции, оказывающие замет­ное влияние не только на правовые стандарты в области прав человека на Американском континенте, но и за его пределами. В период с 2011 по 2013 год проводился процесс укрепления Межамериканской системы защиты прав человека, призван­ный повысить эффективность работы Комиссии. С целью всесторонне оценить полномочия и структуру Межамерикан­ской комиссии необходимо начать рассмотрение с момента учреждения Межамериканской комиссии.

В 1959 г. в рамках Организации Американских Государств на пятом консультативном совещании министров ОАГ была принята резолюция «Права человека», в которой предусма­тривалось создание Межамериканской комиссии по правам человека, имеющей полномочия «содействовать» соблюде­нию прав человека в Американском регионе. Важно обратить внимание на ряд моментов, связанных с принятием решения об учреждении Комиссии.

Государства, по существу, ставили перед собой задачу соз­дать технический орган, который должен был заняться вопро­сами прав человека и демократии в конкретном государстве - на Кубе, а также стать центром выработки предложений по вопросам правозащитной повестки в связи с политическими процессами в регионе. Консультативный статус МКПЧ под­тверждался отсутствием у этого органа реальных полномочий. Комиссия должна была содействовать уважению прав челове­ка в регионе, но не их защите. Как отмечают исследователи, «содействие» правам человека нельзя было охарактеризовать как юридический институт. За общими формулировками скрывалось неопределенное правовое содержание. Вместе с тем, следует признать, что создание органа, наделенного более широкими полномочиями в 1959 г. вряд ли было возможно. В этот период во многих странах региона у власти находились диктаторские режимы, для которых согласие на учреждение такого консультативного органа как МКПЧ уже был большим шагом вперёд.

Рассматривая полномочия Комиссии, в первую очередь, необходимо отметить, что в зависимости от того ратифици­ровало ли государство Американскую конвенцию 1969 г. или нет, зависит и объем полномочий Комиссии в отношении го­сударства.

В соответствии со Статутом Комиссии этому органу пре­доставлены полномочия, объём которых отличается в зависи­мости от того, присоединилось ли государство к Американ­ской конвенции 1969 года.

В отношении всех государств-членов ОАГ, полномочия Комиссии следующие: развивать осведомленность о правах человека в этих странах; рекомендовать меры в области прав человека в рамках национального законодательства и между­народных обязательств; подготавливать доклады, которые он считает целесообразным; запрашивать правительства о мерах, принятых на национальном уровне; запрашивать у государств отчеты о мерах в области прав человека, принятых в государ­стве; проводить наблюдения на местах (inloco) с согласия госу­дарства или приглашения государства.

В отношении государств-членов ОАГ, которые не являют­ся участниками Американской конвенции, Комиссия имеет следующие особые полномочия обращать особое внимание на соблюдение следующих прав, содержащихся в Амери­канской декларации: право на жизнь, свободу и личную не­ прикосновенность, право на равенство перед законом, право на свободу вероисповедания и отправления культа, право на свободу исследований, мысли, слова и распространения ин­формации, право на справедливое судебное разбирательство, право на защиту от произвольного ареста, право на надлежа­щую правовую процедуру; рассматривать жалобы, запраши­вать информацию и давать рекомендации, когда он убедится, что внутренние средства правовой защиты были исчерпаны.

В отношении государств-участников Американской конвен­ции, следующие дополнительные полномочия: рассматривать петиции и жалобы; передавать дело в Межамериканский суд по правам человека; запрашивать Межамериканский суд по правам человека о временных мерах в серьезных и неотложных случаях; консультировать Межамериканский суд о толковании Амери­канской конвенции или других договоров по правам человека; представлять проекты дополнительных протоколов к Амери­канской конвенции для того, чтобы включать постепенно другие прав и свобод в соответствии с системой Конвенции; представ­лять Генеральной Ассамблее ОАГ через Генерального секретаря ОАГ, предлагаемые поправки к Американской конвенции.

Комиссия в рамках своих полномочий может рассматри­вать межгосударственные или индивидуальные жалобы.

Американская конвенция и протоколы к ней, другие до­говоры, заключенные в рамках ОАГ по Американской конвен­ции и протоколы к ней, другие договоры заключенные в рамках ОАГ по правам человека, Статут Комиссии и Правила Проце­дуры Комиссии дают сегодня Межамериканской комиссии по правам человека, среди прочих функций право принимать жа­лобы от «любого человека или группы лиц или любой непра­вительственной организации, законно признанной в одном или нескольких государствах-членах ОАГ»6 против государства-чле­на ОАГ на нарушения прав и свобод человека, гарантированных Американской декларацией прав и обязанностей человека 1948 г., Американской конвенцией о правах человека и Протоколов к ней и других договоров по правам человека в рамках ОАГ. Ме­жамериканская комиссия была наделена полномочием рассма­тривать жалобы в 1965 году. За годы своей работы Межамери­канская комиссия рассмотрела множество дел, затрагивающих ключевые проблемы на Американском континенте, например, дела о насильственных исчезновениях.

Однако, осуществление функций и полномочий, предо­ставленных МКПЧ не обошлись без споров. В то же время, на­грузка на Комиссию постоянно растет. Это связано с тем, что переход во многих странах региона от диктаторских режимов к демократической форме правления, в сочетании с ростом чис­ла организаций гражданского общества и осведомленности о гарантиях и правах согласно международному праву прав человека привели к росту ожиданий потерпевших и их пред­ставителей, и дали надежду, что Межамериканская комиссия может решить все системные нарушения прав человека, в том числе проблему насильственных исчезновений, насилия в от­ношении женщин и сексуальных меньшинств, демаркации исконных земель коренных народов, дискриминации, от­сутствия надлежащей правовой процедуры и независимость в судебных органах, нападения на правозащитников и СМИ, и другие проблемы, типичные для государств Западного по­лушария. Следствием больших ожиданий стал постоянный рост числа петиций. При этом возник большой разрыв между петициями, находящимися на рассмотрении в Комиссии и поступившими жалобами. Так, количество петиций, ожида­ющих рассмотрения на предмет приемлемости, возросло с 976 в 1997 году до 9039 в 2014 году. Согласно ежегодному от­чету МКПЧ за 2013 год из 2061 обращений, полученных в 2013 году, лишь около 35% - 736 - были рассмотрены, остальные 65% ожидают рассмотрения на предмет приемлемости. Из обра­щений, признанных приемлемыми, лишь 123 были переданы на рассмотрение по существу, что составляет 17% от числа тех, которые были рассмотрены (и всего 6% от общего числа по­данных). Соответственно, 613 обращений, то есть 83 % были от­клонены. Ежегодный отчет МКПЧ за 2014 год показывает, что из 1758 полученных петиций 284 были признаны приемлемы­ми и переданы на рассмотрение по существу.

Часть государств выражает обеспокоенность тем, что сро­ки рассмотрение дел Комиссией выходят за разумные преде­лы. Дела рассматриваются спустя годы после нарушений прав человека, о которых идет речь в поданной жалобе. Ярким примером служит дело Vwtor Manuel Isaza Uribe and Family v. Colombia10. Комиссии потребовалось 20 лет, чтобы признать эту жалобу приемлемой. Длительные сроки рассмотрения жалоб вызывают тревогу у большинства государств. Проана­лизировав практику Комиссии, можно сделать вывод о том, что начиная с 2007 года Комиссии требуется в среднем 4 года для решения вопроса о приемлемости жалобы и около 7 лет для вынесения временных мер или заключения соглашения о дружеском урегулировании. Низкая пропускная способность Комиссии, по нашему мнению, является серьёзным препят­ствием на пути эффективной работы этого органа.

С одной стороны, Комиссия требует от государств соблю­дать разумный срок судебного разбирательства, но с другой стороны подает государствам обратный пример. В свое вре­мя с аналогичной проблемой столкнулся Европейский суд по правам человека, который в настоящее время пытается повы­сить собственную пропускную способность за счет мер, сфор­мулированных в документах Интерлакенского процесса.

Не менее проблемными являются вопросы легитимности и качество принимаемых решений. Свидетельства кризиса, на наш взгляд, очевидны. Процесс «Укрепления Межамериканской си­стемы» превратился в борьбу МКПЧ с попытками урезать пол­номочия Комиссии. Венесуэла денонсировала Конвенцию в сен­тябре 2013 года, некоторые государства не являлись на слушания в 2013 и 2014 годах, Колумбия заявила в марте 2014 года, что не будет отвечать на запросы по временным мерам. Ряд государств поддерживает перенос штаб-квартиры МКПЧ из Соединенных Штатов Америки из-за отказа США ратифицировать Межаме­риканские договоры по правам человека. Еще одним признаком слабой приверженности государств существующей системе яв­ляется систематическое недофинансирование МКПЧ и Межа­мериканского суда на фоне неоднократных просьб этих органов предоставить больше финансовых и функциональных ресурсов.

Обширность функций и полномочий в сочетании с огра­ниченными ресурсами заставляют Комиссию устанавливать для себя приоритетные страны мониторинга, категории дел и темы исследований. Давление на Комиссию со стороны сторон в процессе часто усугубляет ситуацию. Заявители и их представители рассматривают МКПЧ как орган, целью деятельности которого является восстановление нарушенных прав через рас­смотрение жалоб. Государства, со своей стороны, полагают, что основная задача Комиссии -это продвижение прав человека в регионе через процедуру мониторинга и формирования межа­мериканских стандартов в области прав человека. На этом фоне функция Комиссии по рассмотрению индивидуальных жалоб часто воспринимается государствами как излишнее обремене­ние, поэтому государства-члены ОАГ недостаточно серьезно от­носятся к деятельности Комиссии в этой области.

На деятельность Комиссии оказывает сильное влияние то, что Комиссия не является постоянно действующим органом, а работает в сессионном порядке, собираясь три раза в год. Как по­казывает практика, члены Комиссии фактически живут и рабо­тают в разных государствах региона, совмещая работу в Комис­сии с профессиональной деятельностью в других учреждениях.

Структура, состав и функционирование системы МКПЧ порождают две проблемы: эффективности и легитимности. Неэффективность означает, что растут сроки рассмотрения жа­лоб, на фоне увеличения разрыва между числом поданных и рассмотренных петиций, тем самым процесс замедляется. От­сутствие легитимности является результатом малого реального участия МКПЧ в рассматриваемых делах. Комиссия, в среднем, не тратит более часа на обсуждение дела, в значительной степе­ни опираясь на утвержденный Секретариатом проект.

Статья 26 Правил процедуры Комиссии говорит о том, что Секретариат отвечает за изучение и первичную обработ­ку петиций, поданных в Комиссию. Только если Секретариат имеет какие-либо сомнения, соответствует ли петиция требо­ваниям, изложенным в статье 28, то требуется провести кон­сультации с Комиссией.

Исследование, проведенное группой специалистов Техас­ского университета в 2011 году, показало, что только 10-13% новых петиций проходят отбор Секретариатом и признаются приемлемыми. Иными словами, до 90% всех петиций, на­правленных в МКПЧ, были отклонены без какого-либо уча­стия Комиссии. По нашему мнению, порочной практикой является то, что заявитель в большинстве случаев не информи­руется о причине признания жалобы неприемлемой. То есть вместо того, чтобы объяснить заявителю/его представителю допущенную ошибку, Комиссия косвенно способствует росту числа неприемлемых жалоб.

После того как петиция оказывается среди 10-13% прием­лемых жалоб, Секретариат указывает дату принятия решения о приемлемости и посылает подтверждение заявителю. Ад­вокаты истцов жалуются, что даже отправка подтверждения занимает много месяцев, а иногда лет, создавая тем самым не­определенность, была ли петиция потеряна или еще не рас­смотрена. Государства выражают недовольство, в том числе и в Межамериканском суде, что первичная обработка длиться настолько долго, что тем самым нарушает их право на защиту.

Петиции должны рассматриваться в хронологическом порядке в зависимости от даты подачи, но Комиссия может ускорить обработку в соответствии с условий, изложенными в статье 29 Правил процедуры Комиссии. Список этих усло­вий существенно расширился в 2013 году после пересмотра Правил процедуры Комиссии. На самом деле, условий для ускоренного рассмотрения настолько много, что большинство петиций подпадает под одно из них, а некоторые петиции и под несколько. Условия ускоренного рассмотрения включают: если со временем рассмотрение петиции потеряет смысл или перестает быть целесообразным, например, потому что пред­полагаемая жертва - ребенок, пожилой человек, неизлечима больна; в отношении заявителя может быть применена смертная казнь; когда предполагаемые жертвы лица, лишенные сво­боды; когда государство формально заявляет о своем намере­нии заключить мировое соглашение; или рассмотрение пети­ции может предотвратить систематические нарушения прав человека или когда необходимо изменение законодательства или практики государств и тем самым позволит избежать по­вторяющихся петиций.

На практике, первичная обработка петиции перед от­правкой в государство-ответчик может занять до двух лет. Кроме того, этот срок постоянно увеличивается. Для решения этой проблемы Секретариат предложил в 2014 году, чтобы первоначальная обработка петиций проводилась группой ста­жеров, утверждаемых ОАГ. При этом стажеры не обязательно должны иметь юридическую подготовку.

Некоторые члены Комиссии поднимают вопрос о том, почему они не могут ознакомиться с поступающими пети­циями, в том числе на этапе предварительной экспертизы. Секретариат, как правило, ссылается на то, что стоимость ко­пирования, рассылки и перевода документов очень велика и отсутствуют необходимые компьютерные ресурсы. Отсутствие прямого доступа членов Комиссии ко всем делам и рассмотре­нию поступающих документов на начальном этапе и в неко­торых случаях последующих этапах позволяет сделать вывод о низком уровне информированности экспертов Комиссии о деталях дел, которые они должны рассматривать.

В процессе рассмотрения петиций или после подачи спе­циального запроса, МКПЧ в соответствии со статьей 25 Пра­вил процедуры Комиссии, может по собственной инициативе или по просьбе одной из сторон, просить государство принять временные меры в связи с неотложной ситуацией, создающей угрозу причинения непоправимого вреда лицам или наруше­ния прав человека, послужившего основанием для обращения в Межамериканскую комиссию.

Поскольку число петиций, поданных в Комиссию, растет каждый год, растет и количество запросов относительно вре­менных мер: с 265 в 2005 году до 504 в 2014 году. В течение не­скольких лет Комиссия назначила больше временных мер, чем любой другой международный орган по правам человека. Ко­миссия вынесла решения о временных мерах 53 раза в 1998 и в начале 1999 года, 60 раз в 1999 году и в начале 2000 года, 52 раза в течение остальной части 2000 года и 54 в 2001 году, что в общей сложности составляет 219 временных мер за четыре года. В от­личие от предыдущих лет, МКПЧ вынесла всего 26 решений о временных мерах в 2013 году, наименьшее количество за послед­ние 15 лет и всего 33 решения о временных мерах в 2014 году. По нашему мнению, это стало следствием кампании, которую развернула Бразилия против МКПЧ в период с 2011 по 2013 год. Недовольство Бразилии вызвали временные меры по вопросу коренных племен Kayapo в BeloMonte. 1 апреля 2011 года МКПЧ вынесла решение о временных мерах для членов общин корен­ных народов бассейна реки Шингу в Пара, Бразилия. Запрос был основан на утверждениях, что жизнь и физическая непри­косновенность заявителей находятся под угрозой из-за строи­тельства гидроэлектростанции Белу Монте. Межамериканская комиссия просила, чтобы Бразилия немедленно приостанови­ла процесс лицензирования проекта ГЭС Белу Монте и прекра­тила любые строительные работы до тех пор, пока государство не проведет свободное, честные и добросовестные консульта­ции с коренным населением с целью достижения компромисса; не гарантирует и не предоставит коренным общинам доступ к социальному анализу проекта и экологическим последствиям реализации проекта в доступном формате, в том числе с пере­водом на соответствующие языки коренных народов; не при­мет меры по защите жизни и физической неприкосновенности представителей коренных народов, проживающих в доброволь­ной изоляции в районе бассейна Шингу, чтобы предотвратить распространение болезней и эпидемий среди коренного насе­ления. Последнее включает в себя как заболевания, полученные из-за массового притока людей в регионе, а также обострения передачи заболеваний, связанных с водой, таких как малярия. Как следствие получения запроса, государство отозвала своего посла в ОАГ и представителя в МКПЧ, и приостановила выпла­ту членских взносов. После этого, Бразилия присоединилось к другим государствам, критикующим МКПЧ, в том числе в свя­зи с процессом «укрепления» Комиссии.

Процесс укрепления Межамериканской системы защиты прав человека, завершившийся в 2013 году, на наш взгляд, не при­нес ожидаемых результатов. Решение проблем эффективности, по нашему мнению, требует принятия особых мер. Представ­ляется, что наиболее радикальное решение - это передать рас­смотрение петиций, подаваемых против государств-участников Конвенции, в Межамериканский суд, оставив Комиссии полно­мочия по контролю над странами, не являющимися сторонами Конвенции. Таким образом, Комиссия смогла бы сосредоточить еще большее внимание на том, что, по нашему мнению, она де­лает лучше всего: подготовка «страновых» и тематических докла­дов, работа с грубыми и систематическими нарушениями прав человека, поездки на места («inloco»/on-sitevisits) и мероприятия по продвижению прав человека, в том числе формирование стандартов прав человека в регионе. Такое изменение увеличило бы нагрузку на Межамериканский суд, но сократило бы срок рас­смотрения петиций и укрепило бы сильные стороны каждого из органов. В предложенной системе у Комиссии осталось бы право участвовать в делах в Межамериканском суде, чтобы охаракте­ризовать текущую ситуацию в стране и давать рекомендации о мерах, которые необходимо принять.

Более консервативное предложение, которое позволит повысить эффективность Межамериканской системы, заклю­чается в следующем: Комиссия продолжает осуществлять первичную обработку и выносить решения относительно при­емлемости петиций, и передавать их в Межамериканский суд для рассмотрения по существу. Это уменьшило бы время, не­обходимое для принятия решения по существу, сохраняя при этом важную роль Комиссии во всех делах и петициях, пред­ставленных в Комиссию, гарантируя тем самым, что Комиссия остается в курсе всех нарушений прав человека в Западном полушарии. На наш взгляд, оба предложения имеют значи­тельный потенциал для сокращения времени на обработку петиций и рассмотрения дел, так как позволит избежать су­ществующего в настоящее время двойного рассмотрения дел по существу, сначала Комиссией, а затем Судом.

В случае, если объем существующих полномочий Комис­сии в отношении петиций сохраняется, очевидна необходи­мость проведения в кратчайшие сроки реформы порядка об­работки поступающих обращений. Необходимо усовершен­ствовать критерии определения приоритетных дел, поскольку существующие правила определения очередности рассмотре­ния петиций позволяет отнести к числу приоритетных прак­тически все петиции, поступающие в Комиссию.

Предлагается дополнительно делить поступающие пе­тиции на те, где поднимаются новые вопросы права, и те, по которым уже существует устоявшаяся практика. Больше вни­мания следует уделять делам, в которых заявители жалуются на однотипные нарушения прав человека, порождаемые не­совершенством законодательства и правоприменительном практики одних и тех же государств. Петиции, затрагивающие аналогичные вопросы права, можно было бы рассматривать вместе, а не каждую по отдельности. Дела будут готовиться к рассмотрению с коротким описанием и рассматриваться без слушаний, и решаться с помощью трех или четырех членов Комиссии, собранных в отдельную группу.

Дела, поднимающие более сложные или новые вопросы права, должны рассматриваться на пленарном заседании Ко­миссии, до которого каждому члену Комиссию необходимо предоставить материалы по делу и объяснения сторон. Чтобы эффективно рассматривать дела, Комиссия должна работать на постоянной основе, а не в сессионном режиме. Однако от­сутствует политическая воля и консенсус среди членов ОАГ в этом вопросе. По крайней мере, для повышения авторитета и эффективности, Председатель Комиссии должен осущест­влять свои функции на постоянной основе. В свою очередь, Исполнительный Секретарь должен выполнять скорее ад­министративную функцию. Это изменение должно сопрово­ждаться тщательным отбором в Председатели Комиссии и требует пересмотра Правил Процедуры, в части полномочий Председателя Комиссии.

Внутренняя структура Секретариата тоже должна быть пересмотрена в сторону разделения групп экспертов по тема­тическим направлениям, а не по географическому критерию. Также важно задействовать в данном процессе тематических и «страновых» докладчиков. Другое предлагаемое нами реше­ние, закрепить за каждым членом Комиссии конкретных со­трудников Секретариата.

Все зарегистрированные петиции и документы, в том чис­ле объяснения сторон, должны быть отправлены соответству­ющему докладчику в рамках Комиссии. Это потребует значи­тельных расходов на перевод и совершенствование электрон­ной базы данных материалов.

Существующая система обработки обращений не отве­чает реальным потребностям Комиссии и сторон. Слишком много времени тратится на принятие решения о приемле­мости петиции и рассмотрение дела по существу. Таким об­разом, виновные в сексуальном насилии, убийствах и других преступлений остаются безнаказанными из-за отсутствия улик, поскольку улики со временем теряются, адекватное рас­следование в государстве не проводится.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015

ЗАВГОРОДНИЙ Вячеслав Станиславович

аспирант кафедры международного права юридического института Россий­ского университета дружбы народов


 



© 2014 Евразийский новостной клуб