15:58, 13 июля 2015

Конституция РФ и международное право: проблемы соотношения

СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ ЮРИСТАМ-МЕЖДУНАРОДНИКАМ

Не так давно мы отмечали двадцатилетие Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ). Срок дей­ствия Конституции РФ уже не так мал, однако до сих пор не получил достаточной разработанности вопрос соотношения Конституции РФ и норм международного права.

Вместе с тем, проблемы такого соотношения и взаимо­действия, на наш взгляд, являются фундаментальными по сво­ей значимости, как теоретической, так и практической. Такие проблемы весьма многоаспектны, поэтому, прежде чем при­ступать непосредственно к вопросам соотношения Конститу­ции РФ и международного права, считаем важным упомянуть существующие теории соотношения национального и между­народного права.

Так, в науке международного права исторически сложи­лось два подхода к соотношению международного и внутриго­сударственного права: монистический и дуалистический.

В силу первого, международное и национальное право находятся в системном единстве. Это говорит о том, что на тер­ритории государства непосредственным действием обладают одновременно и национальные нормативно-правовые акты, и нормы международного права, что выражается, к примеру, в обязательности и тех, и других для применения судами при разрешении споров.

Дуализм же исходит из того, что системы международ­ного и национального права самостоятельны и автономны, и, хотя они, несомненно, воздействуют друг на друга определён­ным образом, каждая из них обладает верховенством лишь в определенной сфере отношений. В первом случае - это вза­имодействие государств, во втором - правопорядок в преде­лах конкретной территории. Таким образом, представляет­ся, что в данном случае норма международного права будет обладать прямым действием на территории определенного государства лишь в том случае, если она инкорпорирована в национальную правовую систему путем принятия соот­ветствующего национального правового акта, то есть тогда, когда происходит трансформация международных норм во внутренние.

Думается, что вторая модель более удобна в использова­нии, поскольку, с учетом изложенного, в данном случае реже будут возникнуть вопросы относительно того, нормы какого права обладают приоритетом: национального или междуна­родного, - применению, по сути, здесь будет подлежать лишь национальное законодательство. Монизму же, наоборот, будет свойственна коллизионность, то есть возможность конфликта национальных и международных норм.

В то же время, можем заметить, что такое деление весьма условно, поскольку ни одно государство, на наш взгляд, нель­зя отнести к приверженцам в чистом виде монистической или дуалистической теории и соотношении международного и внутригосударственного права.

Тем не менее, хочется отметить, что дуализм, по мнению ученых, свойственен к примеру, правовым системам Велико­британии, Израиля, Дании.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в § 3 главы 1 части 4 Доклада о состоянии законо­дательства в Российской Федерации (далее - Доклад Совета Федерации РФ о состоянии законодательства) указывает на приверженность и российской правовой доктрины принципу дуализма в вопросе о соотношении международно-правовой системы и национально-правовой системы.

В то же время, зарубежные исследователи традиционно относят Российскую Федерацию (далее - РФ) к приверженцам монистической теории, наряду Францией, Нидерландами, Швейцарией и др., с чем мы не можем не согласиться, по­скольку в Конституции РФ закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются частью правовой системы страны.

Вместе с тем, в основных законах перечисленных выше государств, а именно в ст. 15 Конституции РФ, ст. 55. Консти­туции Франции, ст. 93 Конституции Нидерландов, закрепле­ны положения о том, что международные соглашения имеют высшую юридическую силу по сравнению с национальным законодательством. Швейцарская же Конституция вообще ограничивается тем, что «союз и кантоны соблюдают между­народное право» (ст. 5).

В связи с вышеизложенным мы считаем целесообразным вернуться к основному вопросу нашей работы, а именно: что имеет приоритет, Конституция или международное право? Но поскольку нам представляется несколько нелогичным го­ворить о Конституции в общих чертах, как об абстрактном, пусть и основополагающем, нормативно-правовом акте, речь далее пойдет преимущественно о Конституции Российской Федерации.

Для начала проанализируем формулировку статьи 15 Конституции РФ. Так, в части 1 отмечается, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий­ской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Консти­туции Российской Федерации. Вместе с тем, часть 4 статьи 15 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы меж­дународного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При буквальном толковании указанной нормы остается неясно, какое место отводит Конституция общепризнанным принципам и нормам международного права, и международ­ным договорам в системе национального права.

Так, если рассматривать Конституцию как «основной за­кон» страны, то получается, что верховенством обладают имен­но международные правовые нормы. В то же время, Конститу­ция не являет собой закон в чистом виде, более того, действую­щая Конституция РФ вообще не содержит формулировки «ос­новной закон», что подчеркивает ее особый статус в иерархии нормативно-правовых актов, действующих на территории РФ.

Об особом положении Конституции РФ можно сде­лать вывод и при анализе статьи 22 Федерального закона от 15.07.1995 №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее - Закон о международных договорах), в которой зафиксировано, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положе­ний Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответ­ствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Вместе с тем, если считать само международное соглаше­ние законом или иным правовым актом в смысле формули­ровки часть 1 статьи 15 Конституции РФ, особенно в свете За­кона о международных договорах, который предусматривает принятие международных договоров и присоединение к ним в зависимости от конкретной ситуации в форме федерального закона, указа Президента или постановления Правительства, - то приоритет останется за Конституцией РФ. Однако если вопрос о верховенстве тех или иных норм вообще возникает, думается, что данный вывод не очевиден.

Интересно, что подобные, допускающие двоякое толко­вание формулировки содержатся и в конституциях некото­рых других государств. Так, например, статья 98 Конституции Японии гласит: «Конституция является Верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты или другие го­сударственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы. Заключенные Япони­ей договоры и установленные нормы международного пра­ва должны добросовестно соблюдаться», - также не опреде­ляя, какое место отводится нормам международного права и международным договорам в системе источников нацио­нального права.

Попробуем теперь проследить иерархию источников российского права в иных нормативно-правовых актах РФ. Так, если обратиться к абзацу 4 статьи 3 или к части 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», то мы увидим, что в данных нормах установлена следующая иерархическая последовательность нормативных актов: Конституция РФ, фе­деральные конституционные законы, федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, консти­туции (уставы) и другие законы субъектов Российской Федера­ции. То есть источникам международного права данный закон отвел место даже ниже, чем федеральным законам.

Часть 3 статьи 1 Уголовно-процессуального кодекса фак­тически дублирует нормы части 4 статьи 15 Конституции РФ.

В части 2 статьи 1.1 Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях общепризнанные принципы и нормы между­народного права, международные договоры упоминаются в качестве источников, на которых данный Кодекс основывается, сразу после Конституции РФ.

Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК РФ) в части 1 статьи 11 и Арбитражный процессуальный ко­декс РФ (далее - АПК РФ) в части 1 статьи 13 устанавлива­ют, по сути, одинаковую иерархическую последовательность источников национального права и отводят международным договорам РФ место непосредственно после Конституции РФ.

Если не принимать во внимание тот факт, что в АПК РФ и ГПК РФ общепризнанные принципы и нормы международ­ного права вообще не упоминаются в качестве нормативных правовых источников, на основании которых осуществляется судопроизводство, можно сделать вывод, что акты российско­го законодательства в целом признают, по крайней мере, при­оритет Конституции РФ над нормами международного права.

Такая же позиция четко сформулирована в § 3 главы 1 части 4 Доклада Совета Федерации РФ о состоянии законо­дательства, где указывается, что Конституция РФ «в рамках правовой системы России обладает высшей юридической си­лой по отношению ко всем внутригосударственным норматив­ным актам, а также положениям, предусмотренным нормами международного права». В Докладе также акцентируется, что при возникновении коллизии между конституционными по­ложениями и международно-правовыми положениями руко­водствоваться следует нормами Конституции РФ.

Мы бы, бесспорно, согласились с данной позицией, если бы не норма статьи 27 Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969 г., в силу которой участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

Особый интерес для нас данная норма представляет в све­те Дела «Анчугов и Гладков против Российской Федерации», где Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) по­становил, что норма ч. 3 ст. 32 Конституции РФ о запрете осуж­денным заключенным голосовать на выборах нарушает Кон­венцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Так, Россия настаивала на неприемлемости жалобы заявителей, указывая, что Конституции РФ обладает высшей юридической силой на территории РФ и, соответственно, имеет приори­тет, в частности, перед международными соглашениями РФ, в связи с чем ЕСПЧ не обладает достаточной компетенцией для рассмотрения положений Конституции РФ на предмет их соответствия указанной Конвенции. Суд же указал, что Россия, присоединившись к данной Конвенции, приняла на себя обязательство обеспечить каждому, находящемуся под ее юрисдикцией, соответствующие права и свободы, а также признала компетенцию ЕСПЧ относительно оценки соблю­дения Россией этого обязательства. Как отметил суд речь в данном деле идет не об отвлеченной проверке Конституции на соответствие Конвенции, а о конкретном нарушении кон­венциональных прав заявителей, гарантированных статьей 3 Протокола №1 к Конвенции.

Таким образом, ЕСПЧ счел возможным признать нару­шающим права человека, положение Конституцией РФ, на­ходящееся притом в той ее части, изменить которую можно лишь путем принятия новой Конституции. Соответственно, ЕСПЧ в данном деле фактически закрепил преимуществен­ную силу международного договора над нормами националь­ного законодательства.

Тем не менее, несмотря на рассмотренное, без сомнения, весьма неоднозначное Постановление, мы все-таки продолжа­ем придерживаться той точки зрения, что по своему правово­му смыслу приоритетнее являются именно конституционные нормы государства, нежели его международные соглашения. Объясним это следующим образом.

На наш взгляд, международный договор не может дей­ствовать на территории государства непосредственно, по фак­ту своего существования, - он начинает регулировать внутри­государственные отношения именно после выражения госу­дарством согласия на его обязательность для данного государ­ства. Так, в силу ст. 6 Закона о международных договорах та­кое согласие может выражаться путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присо­единения к договору; применения любого другого способа вы­ражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Ижиков М.Ю. называет это прямой трансформаци­ей и отмечает, что благодаря такой трансформации «проис­ходит усложнение юридической природы международного договора: с одной стороны, он продолжает существовать как источник международного права, с другой стороны, приобре­тает свойство внутригосударственного нормативно-правового акта».

При выражении согласия же государство изъявляет свою волю о принятии на себя определенных обязательств, которые он, в принципе, мог бы не принимать. При должной осмотри­тельности государство вообще может исключить для себя воз­можность столкновения норм его Конституции и международ­ных договоров. Такой вывод напрашивается даже при анализе упомянутого Дела «Анчугов и Гладков против Российской Фе­дерации», где ЕСПЧ, в том числе, ссылается на то, что, присо­единившись к Конвенции и не заявив оговорок относительно Протокола №1 к ней, Российская Федерация обязалась «обе­спечивать каждому, находящемуся под» ее «юрисдикцией» права и свободы, определенные, в частности, в данном Прото­коле. Соответственно, приоритет спорной нормы Протокола № 1 к Конвенции не распространился бы на Конституцию РФ лишь в силу существования такой нормы, будь Россией заявле­на соответствующая оговорка.

Тем не менее, если государством признана обязатель­ность для него положений определенного международного договора, то думается, что при противоречии друг другу норм такого международного договора и Конституции государство, с учетом всего вышеизложенного, должно будет выполнять такое обязательство даже в том случае, если для его выполне­ния потребуется внести корректировки в саму Конституцию. Другим вариантом, конечно, будет выход из такого междуна­родного договора, однако, на наш взгляд, презюмируется, что государство принимает на себя обязательства, предусмотрен­ные международным договором, имея определенную цель, соответственно, выход из международного соглашения, скорее всего, приведет к неблагоприятным для государства послед­ствиям.

В то же время, интересно, что из буквального толкования статьи 34 Закона о международных договорах следует, что си­туации, когда нормы вступивших в силу для Российской Феде­рации международных договоров противоречат Конституции РФ, не должно возникать в принципе.

До сего момента в работе в большей степени был затронут вопрос относительно места в национальной правовой системе международных договоров, положение которых в системе на­ционального права мы определили.

Что касается общепризнанных принципов и норм меж­дународного права, в правовой доктрине до сих пор не опре­делено, что из себя представляют таковые. Так, некоторые специалисты понимают под ними обычные нормы междуна­родного права, обосновывая свою позицию ссылкой на мне­ние Международного суда ООН о том, что «универсальные принципы и нормы или принципы и нормы общего между­народного права действуют как принципы и нормы обычного международного права».

Другие исследователи указывают, что такие принципы и нормы могут быть выражены в форме как международно­го договора, так и международно-правового обычая, отмечая при этом, что договорное оформление данных принципов и норм не препятствует их соблюдению государствами, не уча­ствующих в договоре, поскольку для таких государств эти нор­мы будут иметь обязательный характер как нормы обычного международного права.

Можно выделить еще одну точку зрения, в силу которой общепризнанные принципы и нормы международного права могут быть выражены во всех известных международно-право­вой практике формах: в международно-правовых обычаях, в международных договорах, в решениях международных меж­правительственных организаций, международных судов, в конституциях и законах различных государств и проч.

Нам ближе всего первая указанная позиция по данному вопросу, в силу которой принципы и нормы международного права являют собой обычные нормы международного права. Однако в любом случае можно сделать вывод, что общепри­знанные принципы и нормы международного права будут ставиться превыше государственного суверенитета хотя бы в силу признания их большинством государств. В то же время, мы не можем не согласиться с позицией Мюллерсона Р.А., ко­торый отмечает, что «само по себе провозглашение общепри­знанных принципов и норм международного права частью права страны, как правило, не может служить гарантией их исполнения. Для этого требуются дополнительные нормот­ворческие мероприятия».

В целом же мы можем констатировать, что однозначно разрешить вопрос о соотношении международного права и Конституции, с учетом всего изложенного, весьма непросто. На наш взгляд, данная проблема требует более широкого и четкого регулирования как на национальном, так и на между­народном уровне.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015

КАРТАШОВА Оксана Юрьевна

студент Факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»


 



© 2014 Евразийский новостной клуб