11:03, 03 Декабрь 2015

Политические и правовые аспекты функционирования системы местного самоуправления в Республике Польша

ПОЛИТИКА И ПРАВО

В польском государстве вопрос о применении концеп­тов субсидиарности, «local democracy» и как следствие этого - принципа приоритета развития гражданского общества и прав граждан над иерархической пирамидой различного рода государственных органов стал актуален уже в конце 1989 года, когда в государстве были проведены первые, на тот момент ещё «частично свободные» выборы. Новым парламентом был принят закон о местном самоуправлении, который вступил в свою силу уже в январе 1990 года. Одним из важных черт этого закона стал тот факт, что сама совокупность жителей, населя­ющих основную территориальную единицу (гмину) стала об­ладать правовым статусом.

Кроме того, в принятой уже в 1997 году новой Конститу­ции Республики Польской были закреплены в качестве осно­вополагающих принципы «общественного диалога», а также «принцип субсидиарности, укрепляющий права граждан и их сообществ». Таким образом, политико-правовой принцип субсидиарности, как один из определяющих в системе взаи­моотношений институтов публичной власти и гражданского общества, напрямую закреплен в ныне действующей Консти­туции государства, принятой в 1997 году.

Стоит также отметить, что в Конституции Польши все ин­ституты власти, не относящиеся к высшим, общегосударствен­ным институтам четко обозначаются как «органы публичной власти, а такие институты Сейм, Сенат, Президент и Верхов­ный Суд, обозначаются как "органы государственной власти". Таким образом, происходит символическое "сращивание" ор­ганов власти с органами самоуправления через определение их "публичности". Это подтверждается также отдельными статьями Конституции, согласно которым "территориальное устройство Польского государства обеспечивает децентра­лизацию публичной власти", а также прямым указанием на тот факт, что «территориальное самоуправление учувствует в осуществлении публичной власти. Принадлежащую в рам­ках законов часть публичных задач самоуправление выполняет от собственного имени и под свою ответственность». При этом, система местного самоуправления никак не отделяется от системы органов государственной власти, за исключением вышеупомянутых высших государственных институтов. Более того, система местного самоуправления должна выполнять все публичные задачи и осуществлять все полномочия, которые законодательно прямо не закреплены за какими-либо други­ми органами государственной власти. Таким образом, можно утверждать, что система местного самоуправления в Польше отличается от подобных систем в других стран Центральной и Восточной Европы именно своим достаточно широким диа­пазоном предметов ведения.

Кроме того, в конституционных нормах закреплены соб­ственные задачи местного самоуправления, которые опреде­ляются как «публичные задачи, служащие удовлетворению потребностей самоуправленческого сообщества». При этом конституционная норма определяет также и источники основ­ного финансирования системы институтов самоуправления - это освоение «публичных доходов», то есть всех видов доходов, которые поступают в бюджет органов самоуправления.

Кроме того, именно низовой уровень местного само­управления - «гмина» (пришедшее от немецкого gemeinde - община), согласно законам страны, является не только ин­ститутом в системе местной власти, но и юридическим лицом (в статусе самоуправляемого сообщества), которое обладает безусловным и неоспоримым правом собственности и распо­ряжения всеми муниципальными землями и сопутствующим имуществом, а также обладает правом первоочередного рас­пределения местного бюджета. Таким образом, в польской си­стеме распределения финансов, действует принцип «распре­деления снизу», а не «распределения сверху», как, например, это происходит в Российской Федерации.

Таким образом, гмина в Польше является не только ма­лым государственным институтом, но и общественной, эконо­мической и правовой формой организации. Главной задачей такой организации становится оказание всех необходимых и востребованных услуг гражданам, проживающих в рамках того или иного сообщества.

Кроме гминного уровня, по итогам второй реформы си­стемы местного самоуправления, осуществлённой в 1999 году, в Польше организованы два иерархически более высоких уровня - это уровень повятов и уровень воеводств. До рефор­мы 1999 года эти уровни также существовали, но фактически выполняли только функции государственной власти. При этом один из самых веских доводов, которые приводили сто­ронники расширения системы местного самоуправления по­средством введения нескольких уровней - это весьма заметные достижения гмин как юридических лиц, обладающих правом ведения финансово-экономической деятельности, благодаря чему они смогли внести весомый вклад в формирование до­ходной части бюджета Польши и увеличения таких параме­тров как занятость населения, а также объём ВВП страны.

Однако, в отличие от гмины, повяты и воеводства занимают­ся только непосредственно той сферой задач, которая прописана в законе о местного самоуправлении республики Польша от 1999 года. Для повятов такими задачами являются поддержка соци­ально важных учреждений, таких как больницы, школы, а также пожарные, полицейские и налоговые службы. Для воеводства основной задачей является формирование политики региональ­ного развития, которая должна способствовать максимально эф­фективному использованию всех видов ресурсов, которыми об­ладает тот или иной воеводский регион. Таким образом, между полномочиями гмины, повята и воеводства в Польше не проис­ходит конфликта, и разграничение предметов ведения между этими органами местного самоуправления в этом случае являет­ся крайне четким и не допускающим двойственного толкования. Фактически всю деятельность органов местного самоуправления любого уровня можно разделить согласно пяти основным при­оритетным направлениям: социальная помощь, образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры (в том числе и ин­формационной) а также развитие культуры и общества. Важно отметить, что выполнение задач в любой из этих сфер может быть осуществлено не только непосредственно органами мест­ной власти, но и любыми другими юридическими лицами, на основе договорных отношений между ними и органом само­управления соответствующего уровня. Так, например, местное медицинское учреждение, которое обслуживает жителей опре­деленной гмины, может быть самостоятельным хозяйствующим субъектом, который будет управляться наёмным менеджером, назначаемым бургомистром (высшее лицо гмины). При этом жители данной гмины не станут объектами коммерческой дея­тельности такого предприятия - так как для них медицинские ус­луги, предоставляемые данным предприятием будут льготными или бесплатными.

Немаловажным является также тот факт, что именно к сфере приоритетов воеводского самоуправления относятся программы экономического развития, повышения инвести­ционного привлекательности и развитие инновационных тех­нологий. Это также является отличным фактором, который характерен именно для польской модели взаимоотношения го­сударственных институтов между собой - в рамках этой модели приоритеты развития для государства выстраиваются в первую очередь, «на местах» и затем только систематизируются и актуа­лизируются «центром». При этом все уровни органов местного самоуправления занимаются также выполнением специальных задач, которые ставятся по отношению к ним центральными органами власти. Как правило, такие задачи устанавливают­ся соответствующими правовыми актами и обеспечиваются определенным уровнем субвенций (финансовых поступлений на выполнение конкретных задач, которые подлежат строгой отчётности и возврату в случае, если данные задачи не были выполнены). Как правило, для уровней повята и воеводства основные субвенции со стороны государства направляются на поддержку сфер среднего и высшего образования.

Стоит отметить, что в законодательстве Польши прописан также порядок применения санкций по отношению к органам местного самоуправления, которые не исполняют (или испол­няют ненадлежащим образом) возложенных на них задач. За первое нарушение выполнения своих непосредственных обя­занностей, органу местной власти выносится предупреждение от лица премьер-министра страны с описанием недостатков, которые должны быть исправлены в конкретный срок. В слу­чае, если по итогам этого срока недостатки по-прежнему не были исправлены, премьер-министр имеет право введение особого порядка управления по отношению к неэффектив­ному органу самоуправления, путем назначения Комиссара по специальному управлению, который может осуществлять управление данным органом на более двух лет для исправле­ния всех выявленных в его работе недостатков.

В качестве заключения стоит отметить, что процесс ре­формирования (а фактически - полной перестройки по срав­нению с положением времен Польской Народной Республи­ки) системы органов местного самоуправления в Польше, прошел весьма успешно и последовательно, и результатом этой целенаправленной работы и стала высокая эффектив­ность принципа «гминного самоуправления». Однако даже на сегодняшний день преждевременным будет говорить о полном завершении процесса формирования максимального эффективного взаимодействия общества и публичной власти. Так, по оценке Союза польских метрополий (организации, занимающейся координацией взаимоотношений на уровне крупных городов), окончательное складывание системы само­управления произойдет не ранее 2020-2025 годов, что связано с постепенным преодолением некоторых ментальных барье­ров среди основной массы населения.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (88) 2015

МАКУХИН Александр Владимирович

аспирант кафедры политических наук Российского университета дружбы на­родов


Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru

 



© 2014 Евразийский новостной клуб