11:59, 16 февраля 2016

Концепция позитивных действий государства в контексте равенства и недискриминации людей с инвалидностью

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

Инвалидность сопровождает всю историю эволюции че­ловечества. И сегодня она также является «одной из составля­ющих человеческого существования». Неоспоримым остает­ся тот факт, что люди с инвалидностью формируют одну из наиболее социально изолированных и маргинализированных групп в любом обществе, вне зависимости от того, глобали­зированный это Запад или Восток. Вместе с тем люди с инва­лидностью - это также наиболее уязвимая группа населения, поскольку практически каждый день сталкиваются с дискри­минацией и препятствиями, которые мешают им, de-facto, стать полноправными «бенефициарами» всего спектра прав и свобод человека и реализовывать их наравне с другими людь­ми.

Рассматривая проблему инвалидности через призму прав человека, стоит говорить о двух аспектах: «во-первых, о том, что людям с инвалидностью принадлежит весь комплекс прав человека и, во-вторых, что люди с инвалидностью явля­ются носителями особых прав». При этом позитивное обяза­тельство обеспечить соблюдение прав человека людям с инва­лидностью лежит на государстве.

Следует отметить, что достаточно давно внимание меж­дународного сообщества было обращено к вопросам необхо­димости обеспечения равенства и недискриминации людей с инвалидностью, однако не всегда государства выражали желание брать на себя международные обязательства в этом отношении, поскольку это предполагало бы не только при­нятие мер правового характера, но и значительные финансо­вые расходы. Поэтому первоначально в данном вопросе были приняты документы, не имеющие обязательной юридической силы. В настоящее время защита прав такой категории людей подтверждается многочисленными международными догово­рами, декларациями и резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН и ее специализированных учреждений, актами регио­нальных организаций. Наряду с этим в каждом из документов подчеркивается важность и необходимость соблюдения прин­ципов равенства и недискриминации в отношении людей с инвалидностью, в качестве главных компонентов права защи­ты прав человека.

Реальность такова, что для ликвидации дискриминации, поощрения и защиты прав, а также в целях обеспечения ра­венства людей с инвалидностью, углубления понимания в обществе положения людей с инвалидностью, их прав, по­требностей, возможностей и их вклада, государствам необ­ходимо принимать особый комплекс мер, направленный на исправление положения в частности такой уязвимой группы населения, и в целом - всех остальных людей. Такой комплекс мер получил признание в качестве концепции и практики по­зитивных действий.

Термин «позитивные действия» (affirmative action) не был закреплен во Всеобщей декларации прав человека, при­нятой Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., как основополагающем документе в сфере прав человека. Однако Декларация содержит две предпосыл­ки возникновения позитивных действий в отношении людей с инвалидностью. В первую очередь, это принцип равенства, который неоднократно провозглашается в тексте Декларации. И вместе с тем принцип недискриминации, поскольку Декла­рация закрепляет, что «каждый человек должен обладать все­ми правами и всеми свободами... без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сослов­ного или иного положения» (ст. 2). Декларация не содержит прямую ссылку на запрещение дискриминации по призна­ку инвалидности, но формулировка «каждый человек» не­двусмысленно подразумевает, что все люди с инвалидностью должны быть также защищены от любых проявлений дискри­минации и неравенства.

В аспекте прав людей с инвалидностью принципы равен­ства и недискриминации были систематически инкорпори­рованы в значительное количество международно-правовых актов.

Так, Стандартные правила обеспечения равных воз­можностей для инвалидов, принятые резолюцией Гене­ральной Ассамблеи ООН 48/96 от 20 декабря 1993 г. в п. 25 закрепляют, что «принцип равенства прав предполагает, что потребности всех без исключения индивидуумов имеют оди­наково важное значение, что эти потребности должны слу­жить основой планирования в обществе и что все средства сле­дует использовать таким образом, чтобы каждый индивидуум имел равные возможности для участия в жизни общества».

Содержание понятия «дискриминация по признаку ин­валидности» специально толкуется в ст. 2 Конвенции о пра­вах инвалидов, принятой резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 2006 г. и означает «любое разли­чие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или от­рицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политиче­ской, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области... включает все формы дискримина­ции, в том числе отказ в разумном приспособлении». Опре­деление дискриминации по признаку инвалидности также содержится в ряде международных актов. В п. 4 пр. 1 Принци­пов о защите психически больных лиц и улучшения пси­хиатрической помощи, принятых резолюцией 46/119 Гене­ральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1991 г., закреплено, что «"дискриминация" означает любое отличие, исключение или предпочтение, следствием которого является отмена или за­труднение равного пользования правами. не включает в себя любое отличие, исключение или предпочтение, осуществляе­мое в соответствии с положениями настоящих Принципов и необходимое для защиты прав человека психически больно­го лица или других индивидуумов». Также определение со­держится в п. 15 Замечаний общего порядка № 5, принятых Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам от 1994 г., который гласит, что «для целей Пакта "дис­криминация по признаку инвалидности" может определяться как включающая любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, или же отказ в создании разумных условий на основе инвалидности, которая приводит к сведению на нет или затруднению признания, осуществления или использова­ния экономических, социальных или культурных прав».

Стоит подчеркнуть, что практика позитивных действий, как и сам термин, изначально возникла и применялась США. Только с течением времени начала использоваться в между­народном праве, непосредственно в отношении людей с инвалидностью, в связи с позитивными обязательствами го­сударств в сфере прав человека. С целью более детального из­учения концепции позитивных действий стоит рассмотреть исторический аспект ее возникновения в национальном пра­вопорядке США, что впоследствии даст возможность ответить на вопрос, почему данная концепция стала применятся госу­дарствами в отношении людей с инвалидностью.

Таким образом, в США позитивные действия являются концепцией, которая в своем происхождении имеет два от­дельных юридических начала. Первое возникает из судебной практики по вопросу расовой сегрегации, которая имела место в государственных школах и основывается на деле «Браун против Совета по образованию» от 1954 г. (Brown v. The Board of Education). Стоит заметить, упомянутое дело рассматри­валось Верховным судом США, а вынесенное решение стало исторически важным. Признавалось, что раздельное обучение темнокожих и белых школьников, как и взятый за основу прин­цип «разделены, но равны» (separate but equal) противоречат Конституции США и принятым к ней Поправкам. Таким об­разом, решение юридически запретило расовую сегрегацию в американских школах, которая на протяжении порядка 58 лет, основываясь на решении в деле «Плесси против Фергю­сона» (Plessey v. Ferguson), считалась абсолютно законной. Второе начало - законодательное, касается дискриминации в сфере занятости и закладывалось в Акте о гражданских правах 1964 г. хотя имеет достаточно долгую предысторию.

Американская исследовательница Ш. Вудхаус (Shawn Woodhouse), изучая историю возникновения позитивных дей­ствий, делает вывод, что законодательно они прошли два эта­па становления. Первое упоминание позитивных действий содержится в Акте о пособии по безработице от 1933 г. и Акте о национальных трудовых отношениях от 1935 г., что свиде­тельствует о том, что термин «позитивные действия» не стал новеллой Акта о гражданских правах от 1964 г., но получил в последнем расширенное толкование. Что касается второго этапа, который начался в 1941 г., а не в 1961, как часто ошибоч­но обозначают, то ему сопутствовали два совершенно разных и независимых друг от друга события, а именно: исследование, проведенное Фондом Юлия Розенвальда (Julius Rosenwald Fund) относительно того, что афро-американские профессо­ра наделены статусом-кво и не имеют возможности трудо­устроиться в большинстве колледжей и университетов для белокожего населения, и проведенная встреча Президента Ф. Рузвельта с общественным деятелем А. Филипом Рендольфом под названием «Марш на Вашингтон». Вскоре после встречи Ф. Рузвельт издал Указ № 8802 от 25 июня 1941 г., которым работодателям и профсоюзам вменялась обязанность «обе­спечить полное и равноправное участие в производственной деятельности оборонных отраслей всех рабочих без дискри­минации по признакам расы, веры, цвета кожи и националь­ного происхождения». В своей книге историк и профессор Д. М. Бернс достаточно интересно обозначает, что Указ № 8802, «признанный впоследствии исторической вехой грандиозной внутренней битвы в стране, негритянские лидеры встретили со смешанными чувствами, а большая пресса - со сдержанным любопытством». Но это было только начало. Затем в 1943 г. Ф. Рузвельт издает Указ № 9346, который значительно расши­ряет предметную сферу Указа № 8802.

Новый виток в развитии концепции позитивных дей­ствий начинается с приходом к власти Президента Д. Кенне­ди, а именно с принятого им Указа № 10925 от 6 марта 1961 г. с требованием к правительственным подрядчикам и субподряд­чикам о принятии позитивных действий, с обозначением кон­кретных принципов и санкций. Вместе с тем на основании Указа был создан Комитет Президента по вопросам равных возможностей занятости. Стоить отметить, что именно в этот период термин «позитивные действия» начинает официаль­но использоваться. С принятием 9 июля 1964 г. Акта о граж­данских правах была окончательно, на федеральном уровне, запрещена дискриминация в сфере занятости по признакам расы, цвета кожи, религии и национального происхожде­ния, а также гендерная дискриминация. Запрещалась любая форма дискриминации во всех государственных и частных учреждениях касательно найма, увольнений, заработной пла­ты, членства в профсоюзах и т.д. Поскольку сфера высшего образования не подпадала под действие Акта о гражданских правах, то Президентом Л. Джонсоном был издан ряд указов, на основании которых в 1972 г. был принят Акт о равности в сфере занятости, который впоследствии стали называть Актом о высшем образовании или Поправками о высшем образова­нии 1972 г.

Таким образом, можно подытожить, что в США в 40-60-х годах прошлого века при президентах Ф. Рузвельте, Д. Кенне­ди и Л. Джонсоне была разработана политика и меры с тем, чтобы запретить дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии или национального происхождения в сфере образо­вания и трудоустройства. Обозначенная политика и предпри­нимаемые государством меры были закреплены на законо­дательном уровне в качестве «позитивных действий». Вскоре концепция позитивных действий получила широкое призна­ние и была введена в Европе в качестве «позитивных мер» (positive measures). Предметная сфера применения концеп­ции была значительно расширена и уже распространялась на другие группы населения, которые находились в неблагопри­ятных условиях, к которым относим и людей с инвалидностью.

Что касается концепции и практики позитивных дей­ствий в международном праве, они стали предметом иссле­дования «Концепция и практика позитивных действий» Спе­циального докладчика Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека - Марка Боссайта (Mark Bossuyt). В докладе подчеркивается, что в международном праве обо­значенная концепция находит закрепление также и в качестве «специальных мер». На международном уровне концепция впервые обсуждалась во время разработки Международного пакта об экономических, социальных и культурных пра­вах, поскольку Индией было предложено включить в текст ст. 2 Пакта положения о принятии специальных мер в социаль­ной сфере и сфере образования в интересах уязвимых катего­рий населения. Однако, несмотря на обсуждение, в конечном итоге предложение так и не было поддержано большинством. Необходимо отметить, что в докладе была рассмотрена меж­дународно-правовая доктрина в отношении наличия ограни­чений на применение государством позитивных действий. К таким ограничениям отнесены следующие: во-первых, пози­тивные действия не должны приводить к дискриминации и, во-вторых, позитивные действия должны быть временными. И если в отношении недопущения дискриминации все достаточ­но ясно, то временный характер действий, по мнению автора, требует дополнительной конкретизации и разъяснений.

Углубляясь в вопрос концепции позитивных действий государства в контексте равенства и недискриминации людей с инвалидностью, автор рассматривает указанные действия и меры через их нормативное закрепление в ряде международных актов и договоров с рассматриваемой тематики. В данной связи стоит упомянуть Замечания общего порядка № 5, принятые Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам в 1994 г., поскольку именно в тексте п. 9 было указано о целесообразности включения людей с инва­лидностью в перечень групп населения, на которых должны распространяться позитивные действия и специальные меры государств, и сформулировано следующим образом: «Обя­занность государств - участников Пакта поощрять постоян­ное осуществление соответствующих прав в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов однозначно требует от правительств делать значительно больше, чем просто воздер­живаться от принятия мер, могущих оказывать отрицатель­ное воздействие на лиц с какой-либо формой инвалидности. В случае такой уязвимой и обездоленной группы населения обязанностью государства является принятие позитивных мер по уменьшению структурных недостатков и обеспечению вре­менного преференциального обращения с лицами, имеющи­ми какую-либо форму инвалидности, для достижения целей полного участия и равноправия в рамках общества всех лиц с теми или иными формами инвалидности. Это неизбежно означает, что необходимо будет выделить дополнительные ре­сурсы для этой цели и что потребуется целый ряд специально ориентированных мер»17. Исходя из текста данного замечания однозначно следует, что инвалидность должна быть основа­нием для принятия и реализации позитивных действий го­сударств с целью достижения равенства и недискриминации всех людей с инвалидностью.

На сегодняшний день, пожалуй, главным и наиболее важным международным договором является Конвенция о правах инвалидов (далее - Конвенция), поскольку ее при­нятие совместно с Факультативным протоколом 13 декабря 2006 г. Генеральной Ассамблей ООН ознаменовало заверше­ние процесса разработки целого ряда различных документов, направленных на защиту уязвимых групп населения, вместе с тем она также является первым документом по правам че­ловека, принятым в XXI в. Конвенция, как закрепляется в ст. 1, нацелена на «поощрение, защиту и обеспечение полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав челове­ка и основных свобод, а также поощрение уважения прису­щего им достоинства». В соответствии с п. 1 ст. 4 Конвенции государства-участники «обязуются обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности» и также «обязуются принимать все надлежащие меры». Безусловно, деятельность государств- участников должна основываться на принципах равенства и недискриминации. Для поощрения последних необходимым условием есть - «принятие всех надлежащих шагов к обеспе­чению разумного приспособления», как это закреплено в п. 3 ст. 5 Конвенции. Важный момент, что дискриминационными в свете Конвенции не считаются «конкретные меры, необходи­мые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов» (п. 4 ст. 5). Вместе с тем Преамбула содержит расширенный перечень признаков, по которым осуществля­ется дискриминация людей с инвалидностью, к которым от­несены: раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические и иные убеждения, национальное, этническое, аборигенное или социальное происхождение, имущественное положение, рож­дение и возраст.

Спектр прав, закрепленных в Конвенции, является доста­точно широким, однако не все ее положения имеют отчетливо обязывающий характер и предписывают принятие конкрет­ных мер с целью обеспечения закрепленных прав. Положения Конвенции, которые содержат предписание относительно принятия соответствующих мер автор условно предлагает раз­делить на две группы, а именно: те, которые содержат общие обязательства государств (статьи 4, 9 Конвенции), и те, которые содержат специальные обязательства исходя из конкретно за­крепленного в положении права ( статьи 6-30 Конвенции).

Особое внимание в Документе обращается на принятие мер по обеспечению доступности, поскольку «она позволяет в полной мере пользоваться всеми правами человека и ос­новными свободами», а также реализации экономических, социальных и культурных прав людьми с инвалидностью, по­скольку они отнесены к категории позитивных прав человека и, следовательно, требуют от государства предоставления тех или иных благ, мер и действий с целью их реализации. Пункт 2 ст. 4 Конвенции предусматривает, что для реализации упо­мянутой категории прав государство «максимально задейству­ет имеющиеся у него ресурсы, а в случае необходимости - при­бегает к международному сотрудничеству».

В общем и целом, помимо содержания ряда положений о позитивных действиях и мерах государств-участников от­носительно улучшения положения людей с инвалидностью, Конвенция закладывает основу правозащитной модели инва­лидности и тем самым изменяет подход общества к понима­нию этого многогранного понятия на универсальном уровне.

Наряду с Конвенцией комплекс позитивных действий и мер в отношении людей с инвалидностью содержит и такие немаловажные международно-правовые акты, как: Между­народная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. (п. 4 ст. 1), которая со­вместно с Декларацией ЮНЕСКО о расе и расовых пред­рассудках от 27 ноября 1978 г. (п. 2 ст. 9), по мнению иссле­дователя Овсюка А. М., «используется в качестве примера и обоснования поощрения и защиты прав других уязвимых групп, включая инвалидов, на равной основе с другими груп­пами населения»; Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. (ст. 4); Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (статьи 2, 4); Конвенция МОТ (№ 159) о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов от 20 июня 1983 г. (ст. 4). Также к этому перечню стоит отнести специализированые международные акты, которые оказали исторически важную роль для защиты прав людей с инвалидностью и дали толчок дальнейшей разработке Конвенции о правах инвалидов от 2006 г., это: Всемирная программа действий в отношении инвалидов от 3 декабря 1982 г., Принципы защиты психи­чески больных лиц и улучшения психиатрической помо­щи от 17 декабря 1991 г. (п. 4 Пр. 1), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов от 20 декабря 1993 г.

В контексте рассматриваемой тематики стоит обратить внимание также и на то, что достаточно часто позитивные дей­ствия и специальные меры государств в отношении уязвимых категорий населения обозначают термином «позитивная дис­криминация». Позитивные действия, предусмотренные в пе­речисленных выше международных документах, в отношении категории людей с инвалидностью не стали исключением. В литературе международно-правового характера в данном от­ношении подходы ученых разнятся. Так, по мнению одних, по­зитивные действия не являются позитивной дискриминацией, поскольку они не направлены на дискриминацию какой бы тони было группы людей (например А. М. Айоб, Г. П. Вассон др.), другие же отождествляют позитивные действия с позитивной дискриминацией (к примеру Ч. Хоффман). По мнению автора, de jure и de facto позитивные действия не яв­ляются позитивной дискриминацией ни в отношении людей с инвалидностью, ни в отношении любой другой категории лю­дей. Большинство универсальных международных договоров в сфере прав человека содержат положение о том, что позитив­ные действия или специальные меры, принимаемые исключи­тельно с целью защиты прав или улучшения положения уяз­вимой категории людей, не считаются дискриминационными. Также позитивные действия не являются источником дискри­минации, а скорее средством для устранения ее последствий. Вместе с тем позитивные действия направлены на обеспечение равных возможностей для тех групп, которые систематически были объектом дискриминации по разным признакам. Важно учитывать, что термин «позитивная дискриминация» не «на­ходит обоснования в существующих международных доку­ментах и лишен логики».

Изучение позитивных действий государств в отношении людей с инвалидностью, которые формируют одну из уяз­вимых групп людей в современном мире, дает возможность сделать вывод, что их практическая реализация является важ­ной и нужной в контексте обеспечения принципов равенства и недискриминации. Позитивные действия формируют ком­плексную концепцию, которая вмещает в себе предусмотрен­ные международно-правовыми актами: действия, меры, про­граммы, стратегии государств и т.п. Своими истоками исходит к национальному законодательству США в сфере образования и занятости начала ХХ в. и впоследствии закрепилась в между­народном праве в качестве эффективного правового инстру­мента.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (90) 2015

БАСИСТАЯ Альбина Владимировна

аспирантка кафедры международного права Института международных отноше­ний Киевского национального университета имени Тараса Шевченко


 



© 2014 Евразийский новостной клуб