13:51, 14 марта 2016

Устойчивое развитие – принцип международного права?

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Со времен закрепления идей устойчивого развития в Стокгольмской декларации и Декларации Рио-де-Жанейро концепция устойчивого развития стала предметом исследо­вания многих гуманитарных наук, в том числе, международ­ного права. При этом словосочетание «принцип устойчивого развития» прочно вошло в политический и научный оборот. Так, принцип устойчивого развития упоминается в междуна­родных актах, докладах международных организаций, затра­гивающих различные аспекты глобального развития, а также в современной доктрине международного права.

Несмотря на широкую распространенность термина «принцип устойчивого развития», на сегодняшний день оста­ется спорным вопрос о том, является ли принцип устойчиво­го развития в буквальном смысле нормативным принципом международного права. От ответа на этот вопрос зависит то, связаны ли государства в своей внутриполитической и внеш­неполитической деятельности необходимостью обеспечивать интеграцию социально-экономического развития и защиты окружающей среды.

Мнение о том, что принцип устойчивого развития либо уже является одним из принципов международного права, имеющих нормативное значение, либо формируется в каче­стве такового, широко представлено в современной научной литературе. Точку зрения о том, что устойчивое развитие по­лучило свое оформление как отдельный принцип междуна­родного права, имеющий нормативное значение, разделяют как зарубежные, так и отечественные исследователи.

При этом суждения о месте этого принципа в системе международного права и степени его нормативности суще­ственно расходятся. Так, одни авторы принцип устойчивого развития относят к общепризнанным принципам междуна­родного права, наряду с принципом охраны окружающей среды. Другие авторы рассматривают устойчивое развитие как формирующийся основной принцип международного права. Третьи считают его формирующимся специальным принци­пом международного права окружающей среды Иногда в качестве принципа международного экологического права выделяют принцип права на развитие, которое должно быть тесно связано с охраной окружающей среды. Также существу­ет мнение, что устойчивое развитие происходит из пересече­ния международного права прав человека, международного экономического права и международного права окружающей среды и может рассматриваться как принцип нескольких от­раслей международного права.

Вместе с тем все чаще отмечается особая роль принципа устойчивого развития в международном праве. Вице-предсе­датель Международного суда (далее также - Суд) Судья К. Г. Вирамантри в особом мнении по делу Габчиково - Надьмарош, рассмотренному Международным судом в 1997 г., высказался в пользу существования принципа устойчивого развития как общепризнанного принципа современного международного права, указав на острую логическую необходимость в наличии подобного регулятора для примирения права на развитие и права на охрану окружающей среды. Эта позиция была под­держана и в литературе. Так, К. Войт рассматривает устойчи­вое развитие как интегрирующий принцип международного права, который играет роль механизма разрешения коллизий между другими нормами международного права, в частности, мерами по защите климата и многосторонним торговым ре­жимом ВТО.

Наряду с этим существуют взгляды не только относитель­но особой роли принципа устойчивого развития в междуна­родном праве, но и относительно его особой нормативности, отличающей его от других принципов и норм. Неясность, нео­пределенность содержания концепции устойчивого развития отмечаются как факторы, лишающие концепцию устойчивого развития ее нормотворческого потенциала и препятствующие формированию принципа устойчивого развития как принци­па международного права в его традиционном смысле. В силу этого устойчивое развитие рассматривается как некий «мета - принцип», действующий наряду с другими принципами и нормами.

Ключевыми моментами в дискуссии о нормативности принципа устойчивого развития являются вопросы о том, в чем конкретно состоит содержание принципа устойчивого развития и являются ли международные акты, в которых рас­крывается содержание принципа устойчивого развития, по своей форме источниками международного права; если не являются, то свидетельствуют ли эти международные акты о формировании международного обычая. И, наконец, насколь­ко справедливы доводы об особой нормативности принципа устойчивого развития.

Здесь возникает первая проблема определения междуна­родно-правового содержания принципа устойчивого разви­тия. Дело в том, что термин «устойчивое развитие» до сих пор имеет лишь доктринальное толкование и четко не расшифро­ван ни в одном из международных актов, а содержание прин­ципа устойчивого развития не может быть сведено к какому- то конкретному положению международного акта.

На сегодняшний день существует достаточно большой массив международных актов нормативного и ненормативно­го характера, в которых, так или иначе, затрагиваются вопросы устойчивого развития. Основную часть таких актов составляют декларации международных конференций, раскрывающие основные принципы устойчивого развития, среди которых: Декларация принципов Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. (далее - Де­кларация Стокгольмской конференции); Декларация по окру­жающей среде и развитию (далее - Декларация конференции Рио-де-Жанейро) и «Повестка дня на XXI век», принятые Кон­ференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г.; Декларация по устойчивому развитию и План действий, одо­бренные на Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г.; международные договоры, содержа­щие нормы различных отраслей международного права и за­трагивающие вопросы устойчивого развития (например, Кон­венция ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г., Конвенция по био­логическому разнообразию; Марракешское соглашения о соз­дании Всемирной торговой организации 1994 г., Картахенский протокол о биобезопасности 2000 г., Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г. и др.).

Большинство авторов сходятся во мнении о том, что с со­держательной точки зрения главными международными ак­тами, позволяющими осмыслить суть принципа устойчивого развития, являются Декларация Стокгольмской конференции и Декларация конференции Рио-де-Жанейро.

Но даже если свести нормативное содержание принци­па устойчивого развития к положениям этих двух основных документов, остается неопределенность в том, какие именно принципы деклараций отражают суть устойчивого развития.

Существует мнение, что все 27 принципов Декларации конференции Рио-де-Жанейро фактически расшифровыва­ют содержание принципа устойчивого развития. Ф. Сэндс выделяет только четыре основных элемента устойчивого развития. Другие авторы отделяют элементы, отражающие суть устойчивого развития («substantive elements»), от проце­дурных элементов (международное сотрудничество, оценка воздействия на окружающую среду и др.). В аналитических материалах ООН указывается, что сущность устойчивого раз­вития отражают принципы 1, 3, 4, 5, 8 Декларации конфе­ренции Рио-де-Жанейро. Комитет по правовым аспектам устойчивого развития Ассоциации международного права обозначил 7 краеугольных принципов устойчивого развития. В учебном пособии по правам человека и окружающей среде, одобренном Советом Европы, устойчивое развитие формули­руется как отдельный принцип, отражающийся в принципах 4 и 8 Декларации конференции Рио-де-Жанейро.

Во многом разнообразие мнений о том, какое сочетание принципов образует содержание концепции устойчивого раз­вития, обусловлено нечеткостью и несогласованностью фор­мулировок, которыми оперируют основные международные документы, принятые по вопросам устойчивого развития.

Так, принцип 13 Декларации Стокгольмской конфе­ренции говорит о необходимости для государств выработать единый и скоординированный подход к планированию свое­го развития для обеспечения того, чтобы это развитие соот­ветствовало потребностям охраны и улучшения окружающей среды на благо населения этих государств. Согласно прин­ципу 4 Декларации конференции Рио-де-Жанейро, «для до­стижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него». В принципе 3 Декларации детализируется, что право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворя­лись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Принцип 5 Декларации Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге признает коллективную ответственность за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития - экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды.

При этом важно, что обобщенное понятие принципа устойчивого развития (как необходимости сбалансированно­го экономического развития и защиты окружающей среды), которое широко используется в литературе и применяется в руководящих документах международных организаций, ско­рее выводится из доктринальных положений доклада Между­народной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» и буквально не сводится ни к какому-либо отдельному положению Декларации Рио-де-Жанейро, ни к их совокупности.

Существует мнение, что такая неопределенность между­народно-правового содержания устойчивого развития не является препятствием для формирования соответствующе­го принципа международного права, который, как и другие принципы, отличается от обычных норм более общими фор­мулировками и отсутствием конкретных предписаний.

Однако следует отметить, что неопределенность и неяс­ность концепции устойчивого развития все же носит совершен­но особый характер. Во-первых, неопределенность концепции устойчивого развития предполагает не столько недостаточ­ную конкретность и общий характер предписаний, сколько неопределенность относительно состава ключевых элементов, раскрывающих содержание концепции. Во-вторых, ряд эле­ментов содержания концепции (например, право на развитие и принятие мер по защите окружающей среды, справедли­вость между нынешними и будущими поколениями) являют­ся конкурирующими факторами развития и то, какому эле­менту в дальнейшем отдается приоритет, может кардинально менять направленность правового регулирования.

С точки зрения формы, признание нормативного значе­ния основных положений международных актов по устойчи­вому развитию возможно в случае их закрепления в одном из источников международного права. Как уже отмечалось, основные положения, раскрывающие суть принципа устойчи­вого развития, содержатся в итоговых актах международных конференций, поэтому, обсуждая нормативность принципа устойчивого развития, нельзя обойти вопрос о значении норм «мягкого права».

В науке международного права существует мнение, что нормы «мягкого права» - это особая разновидность норм международного права, отличие которых от норм «твердого» права кроется только в процессуальных аспектах их принятия; у норм «мягкого права» нет недостатка юридической силы, поскольку принимающие их субъекты одинаково ожидают соблюдения как тех, так и других норм. Однако практика международных конференций по вопросам защиты окружа­ющей среды показывает, что выбор в пользу норм «мягкого» права, как правило, скрывает реальную неготовность части государств к принятию юридических обязательств и ограни­чению национальных интересов экономического развития в пользу глобального интереса защиты окружающей среды. По­этому более предпочтительной представляется точка зрения о том, что нормы «мягкого права» - это закрепленные в пись­менной форме положения, которые не являются юридически обязывающими. Однако включение устойчивого развития в инструменты «мягкого» права позволяет, по крайней мере, говорить о его всеобщем признании как цели международно­правового регулирования и направления международного со­трудничества.

Поэтому нормативность принципа устойчивого развития не может быть обоснована только лишь фактом включения положений об устойчивом развитии в вышеперечисленные международные акты, представляющие собой «мягкое право». Однако бесспорно, что совокупность таких фактов может сви­детельствовать о формирующемся международном обычае.

Исходя из понятия международного обычая, вывод о его существовании может быть сделан, когда будет доказано на­личие всеобщей практики применения нормы государствами, подкрепленной opinio juris (убежденностью, что положение применятся как норма международного права).

Необходимо отметить, что среди сторонников точки зре­ния о существовании нормативного принципа устойчивого развития распространено мнение, что такой принцип суще­ствует именно в форме международного обычая. Позиция ученых, считающих, что принцип устойчивого развития имеет силу международного обычая, часто повторяет логику рассуж­дений, изложенных в вышеупомянутом особом мнении судьи К. Г. Вирамантри по делу «Габчиково - Надьмарош». Так, су­дья указал на необходимость применения устойчивого разви­тия в качестве принципа, имеющего нормативную ценность и являющегося частью современного международного права, сославшись на широкое признание устойчивого развития ми­ровым сообществом, выражающееся, в том числе, в многосто­ронних договорах (преамбула и ст. 9 (1) Конвенции по борьбе с опустыниванием, ст. 2 и ч. 4 ст. 3 Рамочной конвенции об изме­нении климата, преамбула и статьи 1, 10 Конвенции о биоло­гическом разнообразии) и в декларациях (принципы 4, 5, 7, 8, 9, 20, 21, 22, 24 и 27 Декларации конференции Рио-де-Жанейро, параграфы 6 и 8 Копенгагенской декларации о социальном развитии 1995 г.; соглашения об учреждении международных организаций (преамбула: Североамериканское соглашение о свободной торговле, ч. 3 ст. 3 Марракешского соглашения).

Рассуждая о приведенных фактах широкого признания государствами принципа устойчивого развития, важно отме­тить следующее. Во-первых, в перечисленных международных актах термин «устойчивое развитие» употребляется в различ­ном функциональном контексте. Например, в преамбуле и ч. 1 ст. 9 Конвенции по борьбе с опустыниванием устойчивое раз­витие упоминается как цель регионального и национального развития. В ст. 2 Рамочной конвенции об изменении климата вообще говорится об устойчивости экономического развития, а ч. 4 ст. 3 предусматривается право сторон на устойчивое раз­витие и обязанность ему содействовать Здесь устойчивое развитие понимается как право на развитие, но никак не обя­занность государства по обеспечению баланса экономического развития и защиты окружающей среды. В статьях 1, 10 Кон­венции о биологическом разнообразии говорится об устойчи­вом использовании биологических ресурсов.

Таким образом, в одних международных актах стороны обращались к термину «устойчивое развитие» для обозна­чения политической цели, в других «устойчивое развитие» не упоминается вовсе - вместо него стороны ссылаются на «устойчивое использование ресурсов» или «устойчивый эко­номический рост». При этом между терминами «устойчивое развитие», «устойчивое использование ресурсов», «устойчи­вый экономический рост» имеются очевидные семантические различия. Указанные формулировки, по сути, опосредуют различную степень учета экологического фактора развития в той или иной сфере международно-правового регулирования. Поэтому нельзя считать, что в перечисленных случаях прин­цип устойчивого развития задает одну и ту же направленность правового регулирования. Даже если и рассматривать выше­указанные положения международных актов в качестве фак­тов признания международным сообществом существования принципа устойчивого развития, то значительная разница контекстов не позволяет считать эти факты согласующимися, а признание - однородным.

Кроме того, из содержания какого-либо из приведенных международных актов не следует, что «устойчивое развитие» употребляется как нормативно обязывающий принцип, т.е. в контексте принятия сторонами международного договора юридических обязательств по обеспечению устойчивого раз­вития. Учитывая приведенные положения международных ак­тов, вряд ли можно говорить даже о том, что принцип устой­чивого развития приводится в значении некого регулятора, призванного разрешить противоречие между развитием и защитой окружающей среды.

Важно отметить, что в деле «Габчиково - Надьмарош» Международный суд указал на необходимость оценки эко­логических последствий деятельности сторонами в интересах устойчивого развития, однако уклонился от правовой оценки спорного проекта на соответствие целям устойчивого разви­тия.

Если проследить практику употребления термина «устойчивое развитие» на уровне международных договоров, сложившуюся после принятия решения по делу «Габчиково - Надьмарош», то можно прийти к выводу, что такая практика не стала более последовательной, и существенного поворота в сторону формирования международного обычая не произо­шло. Например, в статьях Картахенского протокола о биобе­зопасности 2000г. к Конвенции о биологическом разнообра­зии устойчивое использование биологического разнообразия фигурирует в качестве цели, достижение которой преследуют обязательства сторон. В ст. 13(4) Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г. устойчивое эко­номическое и социальное развитие и искоренение нищеты названы основными и наиболее актуальными приоритетами сторон. В ст. 1 Международного соглашения о тропической древесине 2006 г. указано, что содействие устойчивому раз­витию и борьбе с нищетой является одной из целей заклю­чения данного международного соглашения. В Минаматской конвенции о ртути 2014 г. подтверждается приверженность принципам Декларации Рио-де-Жанейро, в том числе, прин­ципу общей, но дифференцированной ответственности, одна­ко термин «устойчивое развитие» прямо в тексте конвенции не используется. Таким образом, термин «устойчивое разви­тие» и его вариации так или иначе упомянуты в текстах со­временных международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, однако скорее в значении цели правового регулирования, нежели нормативно обязывающего принципа международного права.

Кроме того, необходимость применения принципа устой­чивого развития как нормы международного права также не была воспринята в последующей практике Международного суда. Так, в деле предприятия «Палп Миллз» на реке Уругвай, рассмотренном в 2010 г., Международный суд указал важность обеспечить защиту окружающей среды трансграничных ре­сурсов, давая возможность для устойчивого экономического развития. По сути, предметом рассмотрения в деле «Палп Миллз» стал как раз баланс между экономическим развитием и защитой окружающей среды. Аргентина в обоснование сво­ей позиции ссылалась на принцип устойчивого развития. Суд указал, что использование реки Уругвай должно происходить исходя из устойчивого развития, что предполагает обеспече­ние сохранности реки как природного объекта и реализацию права на экономическое развитие прибрежных государств. Указав на необходимость достижения такого баланса, Суд, тем не менее, не применил принцип устойчивого развития, раз­решив спор в контексте других международно-правовых норм (обязательств, предусмотренных Уставом реки Уругвай 1975 г.). Таким образом, устойчивое развитие признано Судом в качестве цели, однако определенно не применено в качестве принципа международного права.

Учитывая изложенное, нельзя говорить о всеобщности практики применения, ни тем более о наличии opinion juris, свидетельствующего, что принцип устойчивого развития при­меняется именно как принцип международного права.

В рассматриваемом контексте особый интерес представ­ляет позиция о том, что принцип устойчивого развития не может приобрести статус международно-правового обычая по причине отсутствия потенциала развития до уровня нор­мы международного права, однако все же имеет нормативное значение как некий особый принцип международного права.

Особенность принципов устойчивого развития, по мне­нию В. Лоу, проявляется в том, что они не подлежат примене­нию непосредственно при регулировании отношений субъек­тов международного права, а могут быть применены судьями без определения заранее их правового статуса. Автор указы­вает, что устойчивое развитие в этом смысле является «су­дебной» нормой, создаваемой судьями и под их контролем.

Такого рода особая норма не нуждается в подтверждении практикой государств и opinion juris, но может прямо влиять на исход дела.

В основе такой теории «особой нормативности» устойчи­вого развития - понимание несогласованности и противоречи­вости положений международных актов по вопросам устой­чивого развития и обусловленных этим сложностей эволюции идей устойчивого развития до международного обычая. Нель­зя не согласиться, что существование различных подходов к пониманию устойчивого развития объективно препятствует формированию всеобщей практики применения положений международных правовых актов, которая является необходи­мым элементом для признания нормы сформировавшейся в качестве международного обычая. Однако решение пробле­мы, заключающееся в придании идее устойчивого развития некой «особой» нормативности Судом, вызывает сомнения по следующим причинам.

Представляется, что описанная В. Лоу несогласованность и внутренняя противоречивость является не неким внутрен­ним свойством концепции или принципов устойчивого раз­вития, а скорее следствием многоаспектности и противоречи­вости самого процесса мирового развития.

Разный уровень экономического развития регионов мира определяет различные потребности и приоритеты развития у разных государств. Именно эти различия, а также существую­щие политические противоречия являются объективным пре­пятствием для закрепления единого принципа устойчивого развития в международном соглашении или международном обычае. Таким образом, причины, препятствующие перехо­ду концепции устойчивого развития в состояние принципа международного права, изначально находятся не в сфере пра­ва, а в противоречиях мирового развития, которые, очевидно, не исчезнут на стадии судебного рассмотрения спора между государствами. Эти противоречия должны разрешаться в ходе международного сотрудничества государств путем достиже­ния консенсуса.

Применяя принцип устойчивого развития в качестве «су­дебной» нормы при рассмотрении спора государств, Суд, по сути, будет разрешать правовыми средствами противоречия неправового характера и ущемлять одну из спорящих сторон в пользу другой в реализации выбранного варианта развития в отсутствие добровольно принятого международного обяза­тельства. Поэтому возникают сомнения, что подобная пози­ция С^да будет согласовываться со ст. 38 Статута Междуна­родного суда ООН, а также принципом суверенного равенства государств.

И, наконец, существуют сомнения, можно ли при таком подходе эффективно уравновесить интересы экономического развития и охраны окружающей среды, поскольку «ограни­ченная нормативность» принципа устойчивого развития не позволит руководствоваться им в качестве принципа между­народного права при отсутствии спора или если спор не пе­редан на рассмотрение Суда. Такой механизм вряд ли будет способствовать эффективному сохранению баланса между экономическим развитием и защитой окружающей среды.

На основании изложенного, можно прийти к выводу, что термин «устойчивое развитие» в различных контекстах так или иначе упомянут в текстах современных международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды и, в ос­новном, в значении цели правового регулирования. При этом точка зрения о том, что устойчивое развитие применяется как нормативно обязывающий принцип международного права, имеющий форму международного обычая, представляется спорной в силу отсутствия однозначных доказательств широ­кой согласованной практики применения и наличия opinio juris. А идея особой нормативности принципа устойчивого развития как принципа, создаваемого Судом, скорее вносит путаницу и не является эффективным способом преодоления противоречий между правом на развитие и защитой окружа­ющей среды.

При таких обстоятельствах следует согласиться с мнени­ем о том, что современное международное право требует от государств и международных организаций лишь учитывать цель устойчивого развития в своей деятельности. При этом устойчивое развитие не является обязательством государств по международному праву.

Безусловно, нельзя отрицать колоссальное значение идей устойчивого развития в современном международном праве: устойчивое развитие учитывается при создании многих его норм, а также при толковании международных договоров.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (91) 2015

ЗАВОРИНА Юлия Александровна

аспирант Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации


 



© 2014 Евразийский новостной клуб