×

Предупреждение

JUser: :_load: Не удалось загрузить пользователя с ID: 775
12:39, 26 апреля 2016

Региональные механизмы международно-правового регулирования труда в арабских странах

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

В международно-правовом регулировании труда все большее значение приобретают правовые нормы, разрабо­танные в рамках региональных международных организаций, включая региональные интеграционные объединения, такие как Европейский Союз, АСЕАН, Евразийский экономический союз, и другие.

В рамках международных региональных организаций за­частую закрепляются повышенные стандарты в области труда по сравнению с универсальным уровнем регулирования в силу более тесного взаимодействия между государствами одного региона.

Существует значительная специфика регулирования на региональном уровне вопросов трудовой миграции. Прежде всего, это связано с формированием различных форм эконо­мического сотрудничества между государствами одного ре­гиона, таких как зона свободной торговли, таможенный союз, единый внутренний рынок.

Продвинутые формы экономического сотрудничества в ряде случаев получают организационное закрепление че­рез создание т.н. интеграционных объединений - сообществ государств, ставящих цели делегирования части суверенных полномочий государств в экономической и иных областях на уровень институтов сообщества.

Одной из первых международных региональных органи­заций, уделяющей особое внимание вопросам регулирования труда, является Лига арабских государств.

Лига арабских государств стала исторически первой ре­гиональной организацией на Ближнем Востоке и в Северной Африке, созданная 22 марта 1945 г. на основе Пакта. Пакт ЛАГ вступил в силу 10 мая 1945 г., в настоящее время членами ор­ганизации являются 18 арабоязычных государств, частично признанное Государство Палестина и 3 мусульманские страны Восточной Африки (Коморы, Сомали и Джибути), тесно свя­занные с арабским миром. У Сирии членство в ЛАГ приоста­новлено 16.11.2011.

В рамках ЛАГ арабские государства сотрудничают между собой в различных областях, включая создание и поддержа­ние регионального механизма политического сотрудничества, а также экономические и финансовые вопросы, вопросы, свя­занные с гражданством, вопросы культуры, здравоохранения и др. Одним из направлений сотрудничества, указанных в пара­графе 2 ст. 2 Пакта ЛАГ, названы вопросы социального обеспечения, хотя непосредственно вопросы трудовых отношений в Пакте не получили отражения.

Потребность в международном регулировании труда на уровне ЛАГ сложилась в конце 50-х годов в связи со значитель­ным ростом передвижений рабочей силы между арабскими странами. Такой рост был вызван рядом факторов, среди ко­торых особенно выделяются повышение цен на нефть, а так­же желание арабских государств развивать экономическое со­трудничество на основе т.н. панарабской идеи.

В 1957 году Экономический совет ЛАГ одобрил Согла­шение об экономическом объединении государств Арабской Лиги в ст.1 которого среди целей объединения были названы: гарантирование свободы индивидуальной мобильности (п.1 ст.1), свободы проживания, труда, занятости и осуществления экономической деятельности (п.3 ст.1). Для достижения по­ставленных целей Соглашение предусматривает координа­цию трудового законодательства (п.6 ст.2).

В том же 1957 году была создана Международная конфе­дерация профсоюзов арабских работников. Следующий шаг по пути развития международного сотрудничества арабских государств в области труда был сделан на первом конгрес­се арабских министров труда, прошедшем в январе 1965 г. в Багдаде. На конгрессе были приняты Арабская хартия труда и Устав Арабской организации труда, которые были утверж­дены Советом Лиги арабских государств 22 марта 1965 г. Хар­тия и Устав вступили в силу в 1970 г. после их ратификации пятью государствами (пятым был Кувейт), что получило под­тверждение в Резолюции № 97 Пятого конгресса арабских ми­нистров труда. Первая Генеральная конференция Арабской организации труда (АОТ) прошла в Каире в марте 1971 г.

Арабская организация труда во многом напоминает МОТ по целям, структуре и нормотворческой деятельности. Цели и принципы АОТ во многом совпадают, базовой нормой АОТ также является тезис, что труд не является товаром. В основу АОТ положен принцип трипартизма - трехстороннего представительства (ст.15 Арабской хартии труда и пар. 2 ст.1 Устава АОТ) по модели: 2 плюс 1 плюс 1, 2 представителя от правительств, по одному - от организаций работодателей и работников (пар. 3 ст. 5 Устава АОТ) ее структура повторяет структуру МОТ и включает Генеральную конференцию, Ад­министративный Совет и постоянный секретариат - Арабское бюро труда.

Несмотря на большое сходство АОТ с МОТ, Арабская организация труда имеет существенные отличия, которые связаны в первую очередь с цивилизационными особенно­стями региона: арабские государства в большинстве случаев не имеют традиций демократии и предоставления равных возможностей социальным партнерам. Калька с пар. 5 ст. 3 Устава МОТ о необходимости достигать соглашения между наиболее представительными организациями работодателей и работников при выборе соответствующих делегатов приво­дит в АОТ к тому, что фактически роль правительств в выборе представителей работодателей и работников является опреде­ляющей, поскольку в монархических и авторитарных государ­ствах Арабского Востока такие организации являются частью центральной власти.

Административный совет АОТ, ранее называемый Кон­трольным советом, создан для контроля деятельности Араб­ского бюро труда и обеспечения исполнения решений и реко­мендаций Генеральной конференции, специальных комиссий и комитета экспертов.

Генеральный директор Арабского бюро труда, в отличии от Генерального директора МБТ, избирается Генеральной кон­ференцией АОТ, и поэтому обладает определенной независи­мостью по отношению к Административному совету.

Контрольный механизм за соблюдением региональных трудовых норм в рамках АОТ включает регулярный контроль, механизм подачи жалоб и специальный контрольный меха­низм в области свободы объединения.

Регулярный контроль предусматривает деятельность Ко­миссии экспертов, созданной Генеральной конференцией в 1980 г. в составе 5 арабских юристов, назначаемых на 3 года по предложению Генерального директора АБТ. Первое заседание комиссии экспертов прошло в Багдаде с 15 по 17 сентября 1980 г., внутренние правила комиссии были приняты на 9 сессии Генеральной конференции АОТ в марте 1981 г. Полномочия комиссии предусматривают подготовку доклада по импле­ментации ратифицированных конвенций, в котором могут быть сделаны замечания по отношению к государствам, не со­блюдающим положения соответствующей конвенции.

Доклад комиссии экспертов оценивается трехсторонней Комиссией конференции по имплементации конвенций и ре­комендаций, которая представляет свои рекомендации Гене­ральной конференции.

В отличие от процедуры подачи и рассмотрения жалоб в МОТ в рамках АОТ существует возможность обращения с жа­лобой на нарушение норм конвенций только со стороны госу­дарства-члена АОТ. Рассмотрение жалобы ведется Комиссией по имплементации конвенций и рекомендаций, результатом чего является выработка рекомендаций для Генеральной кон­ференции или делается запрос о создании специальной ко­миссии по расследованию.

Специальный орган - Комиссия по профсоюзным свобо­дам была создана в 1973 г. при АБТ для рассмотрения жалоб со стороны организаций работников или работодателей на нарушение профсоюзных прав, предусмотренных конвенцией № 1 1966 г. и позднее, конвенцией №8 о профсоюзных свобо­дах и защите прав на объединение 1977 г. Своеобразие данной комиссии состоит в том, что она может быть преобразована в комиссию экспертов в целях изучения национальных докла­дов, представляемых по конвенциям в части соблюдения про­фсоюзных свобод.

К сожалению, деятельность контрольных органов АОТ сильно ограничена, а имеющаяся практика недоступна в от­крытых источниках информации.

Основная нормотворческая деятельность АОТ велась с 1966 до 1978 г., когда после подписания Кемп - Дэвидских соглашений штаб-квартира АОТ была перенесена из Каира в Багдад в связи с приостановлением членства Египта в ЛАГ. Конвенции в рамках АОТ принимались до 1998 г. Всего за свою 50-летнюю историю АОТ создала 19 конвенций и 6 ре­комендаций.

Среди наиболее значимых конвенций АОТ можно выде­лить: Конвенцию №1 о трудовых нормах 1966 г., в 1976 г. была принята пересмотренная редакция конвенции о трудовых нормах (конвенция №6), Конвенция № 3 о минимальном уров­не социального страхования 1971 г., Конвенция № 8 о профсо­юзных свободах и правах 1977 г., Конвенция № 13 об условиях труда 1981 г., Конвенция № 15 об определении и защите зара­ботной платы, Конвенция № 19 о трудовой инспекции 1998 г.

Особое значении среди конвенций АОТ занимает Кон­венция №1, являющаяся сводом трудовых норм по широко­му кругу вопросов: профессиональное обучение, занятость и мобильность, индивидуальные трудовые договоры, заработ­ная плата, рабочее время, охрана здоровья и предотвращение несчастных случаев на рабочем месте, защита молодых ра­ботников, работающих женщин, социальная защита, участие работников в управлении, профсоюзы и организации работо­дателей, разрешение трудовых споров, регулирование вопро­сов труда, трудовая инспекция, трудовые суды и социальное страхование.

Ратифицирующее государство должно принять, как ми­нимум, 51 из 99 статей конвенции и может впоследствии рас­ширить свои обязательства (ст.110 Конвенции №1). В литера­туре отмечается, что большая часть положений, закрепленных в Конвенции №1 АОТ, повторяют стандарты МОТ или явля­ются более низкими по сравнению с ними, тем не менее, име­ют ценность общие принципы защиты и некоторые другие.

Несколько конвенций посвящены защите трудовых прав отдельных категорий работников: работающих женщин (Кон­венция № 5 1976 г.), преподавателей (Конвенция № 10 об опла­чиваемых учебных отпусках 1979 г.), сельскохозяйственных ра­ботников (Конвенция № 12 1980 г.), инвалидов (Конвенция № 17 1993 г.), молодежи (Конвенция №18 1996 г.)

Ряд конвенций АОТ касалось свободного передвижения рабочей силы и обеспечения прав работников-мигрантов, в частности, Конвенция №2 о передвижении рабочей силы 1968 г., дополненная в 1975 г. конвенцией №4, Конвенция № 14 о праве арабского работника на социальное страхование при передвижении для целей трудоустройства в арабскую страну 1981 г.

Стоит отметить, что целесообразность создания и дея­тельности АОТ обоснованно ставится под сомнение в связи с тем, что при всей схожести с МОТ, именно последняя оказы­вает большее влияние в регионе и продолжает осуществлять техническое содействие в арабских странах. государства-члены ЛАГ активнее участвуют в деятельности МОТ, нежели в работе АОТ. Особенно это касается государств-членов Совета сотруд­ничества арабских стран Персидского залива, они минималь­но участвуют в деятельности АОТ или вовсе ее игнорируют.

В то же время отмечается полезность данной организа­ции в части облегчения трудовой мобильности арабских ра­ботников, в унификации трудового права и условий труда, а также в установлении общей политики в области занятости и профессиональной подготовки.

Международная организация труда имеет свой регио­нальный офис в Арабских государствах, расположенный в Бейруте, который распространяет свою деятельность на 11 арабских государств Ближнего Востока и Палестину, еще один суб-региональный офис в Каире охватывает 7 арабских стран Африки. Таким образом, хотя МОТ и выделяет условный арабский регион для целей статистики, в него входят только государства Ближнего Востока.

Сотрудничество МОТ и АОТ было оформлено специаль­ным соглашением в 1976 г., предусматривающим совместные консультации, взаимное представительство в качестве наблю­дателя, обмен информацией, техническое сотрудничество. В 2007 г. взамен Соглашения был подписан Меморандум о вза­имопонимании между МОТ и АОТ, предусматривающий те же основные формы сотрудничества в рамках поддержки социальной справедливости и достойного труда. Особенно­стью меморандума является создание операционной модели для сотрудничества в области трудовых и социальных вопро­сов на трех уровнях инициатив: региональные инициативы, в том числе с акцентом на международные трудовые стандарты и основополагающие права в сфере труда; национальные ини­циативы и институциональное сотрудничество (ст.1). Предус­матривается проведение ежегодных консультаций на высоком уровне для обсуждения вопросов стратегической важности. Несмотря на то, что Региональный офис МОТ в Арабских госу­дарствах имеет пространственную компетенцию в отношении 11 государств, тем не менее, региональный директор для араб­ских государств выступает в качестве координатора сотрудни­чества с АОТ.

Сотрудничество государств-членов АОТ в области трудо­вой миграции реализуется на разных этапах через различные инструменты: на первом этапе параллельно использовались возможности АОТ (конвенции № 1, 2, 4, 14 и др.) и Арабско­го экономического совета, созданного в рамках Соглашения о Арабском экономическом единстве 1957 г. Арабский эконо­мический совет принял ряд резолюций: №77 1965 г. о свободе передвижения, проживания и работы и №784 1978 г. о свободе передвижения технической рабочей силы между арабскими государствами. В 1978 г. принята Декларация принципов о передвижении арабской рабочей силы между арабскими го­сударствами. На следующем этапе основным инструментом сотрудничества в области трудовой миграции стали деклара­ции: Декларация о международной миграции 2006 г., Декла­рация о международной миграции в Арабском регионе 2013 г.

В 2014 г. Лига арабских государств учредила Арабский ре­гиональный консультативный процесс по миграции в качестве неформального форума для упрощения диалога и сотрудни­чества между государствами-членами по вопросам миграции общего значения на основе Резолюции №7833 Арабского со­вета вместо периодических региональных консультаивных встреч по миграции в Арабском регионе, запущенных годом ранее. Компетенция Арабского регионального консультатив­ного процесса по миграции была принята в апреле 2015 г.

Еще с 60-х годов XX века государства-члены Лиги арабских государств обсуждали вопрос о разработке регионального до­говора по правам человека. Инициатором принятия такого документа стал Союз арабских юристов в 1960 г. Однако по­литическая воля государств ЛАГ на создание такого документа обрела правовую форму лишь в 1994 г. и вызвала серьезную критику со стороны неправительственных организаций, экс­пертов и ученых. Результатом стал пересмотр Арабской хар­тии по правам человека, участие в котором приняла Арабская комиссия по правам человека и Верховный комиссар ООН по правам человека. Окончательное решение было принято 23 мая 2004 г. на Арабском Саммите в Тунисе.

Арабская хартия прав человека в редакции 2004 г. на 10 статей больше прежней редакции и содержит 53 статьи.

Ряд статей Арабской хартии содержат права в сфере тру­да: запрет рабства и принудительного труда (ст.10), право на свободу передвижения (ст. 26), право на труд (ст.34), право на создание профсоюзов (ст.35).

Статья 34 закрепляет трудовые права достаточно широко. Право на труд по ст. 34 включает в себя обязанность государ­ства обеспечить предельно возможную занятость при обеспе­чении максимальной производительности труда в государстве, а также свободу труда и равенство возможностей без дискри­минации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических убеждений, принадлежности к профсоюзу, на­ционального или социального происхождения, инвалидности или иного статуса (п.1).

Закрепляется право работников на справедливые и благоприятные условия труда, которые обеспечивают: справедливую заработную плату, позволяющую работ­никам поддерживать достойную жизнь для себя и своих семей, ограничение рабочего времени, отдых и оплачива­емый периодический отпуск, безопасные и здоровые усло­вия труда, защиту женщин, детей и инвалидов на рабочем месте (п.2).

Признается право ребенка на защиту от экономиче­ской эксплуатации и от выполнения любой работы, которая может быть опасной или мешать учебе ребенка, или нано­сить вред здоровью ребенка и физическому, умственному, духовному, моральному или социальному развитию (п.3). С учетом положений других международных инструментов должен быть установлен минимальный возраст приема на работу, предусмотрено регулирование рабочего времени и условий трудоустройства, предусмотрены наказания и иные санкции для обеспечения эффективного осуществления по­ложений ст. 34.

п.4 ст.34 закрепляет принцип равенства мужчин и жен­щин в осуществлении права на обучение, трудоустройство, охрану труда и равную оплату за труд равной ценности и ка­чества.

В эту же статью включено положение об обеспечении защиты трудовых мигрантов в соответствии с внутренним законодательством государств-участников (п.5), что остав­ляет свободу выбора механизмов такой защиты за государ­ствами.

В отношении коллективных трудовых прав ст. 35 закре­пляет основные профсоюзные права: право каждого на соз­дание профсоюза, членство в нем и свободное осуществление профсоюзной деятельности для защиты своих интересов (п.1). Данные права могут быть ограничены в соответствии с зако­ном и если это необходимо в интересах национальной без­опасности, общественной безопасности, общественного по­рядка, охраны здоровья населения, нравственности или прав и свобод других лиц (п.2).

Стоит отметить, что Арабская хартия закрепляет обязан­ность государств обеспечить и право на забастовку в соответ­ствии с их внутренним законодательством.

Арабская хартия содержит механизм наблюдения в от­ношении соблюдения положений Арабской хартии государ- ствами-участниками. Арабский комитет по правам человека, состоящий из 7 членов получает периодические доклады от государств (ст. 48), этим механизм контроля и ограничивается, процедур рассмотрения индивидуальных или коллективных жалоб хартией не предусмотрено.

Арабская хартия прав человека стала юридически обяза­тельным документом в 2008 г. после 7 ратификаций государ­ствами-членами ЛАГ. Положения пересмотренной Арабской хартии критикуются со стороны Верховного комиссара по правам человека, главным образом, речь идет о несоответ­ствии международным стандартам прав женщин, детей и не­граждан, а также уравнивание сионизма с расизмом. В то же время Луиз Арбур, Верховный комиссар по правам человека в 2004-2008 гг. отмечала, что «региональные механизмы играют основополагающую роль в поощрении и защите прав челове­ка, но они должны усиливать универсальные стандарты прав человека, содержащиеся в международных инструментах прав человека, и их защиту».

Что примечательно, Арабская хартия прав человека под­тверждает приверженность в преамбуле принципам Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека, Международных пактов ООН и Каирской декларации о правах человека в исла­ме, не акцентирует внимания на Исламе, но указывает на «веч­ные принципы братства, равенства и толерантности между всеми человеческим существами, закрепленные в Исламском шариате и других богооткровенных религиях». Таким обра­зом, Арабская Хартия отражает тенденцию смягчения моно­религиозного подхода к правам человека, вклюячая трудовые права, проявившуюся в рамках Исламской организации со­трудничества.

В отношении вопросов труда Арабская хартия повторяет в более узком формате трудовые права, которые были закре­плены ранее в конвенциях АОТ, в то же время, в отличие от трудовых конвенций, она имеет большее число ратификаций и свой собственный механизм регулярного контроля. Такая модель, на наш взгляд, имеет определенный приоритет в на­стоящее время, тем более, что идет активное обсуждение пер­спективы создания Арабского суда по правам человека.

7 сентября 2014 г. Министерским советом ЛАГ был ут­вержден Устав Арабского суда по правам человека, предус­матривающий право обращения к нему со стороны только государств-участников и неправительственных организаций, аккредитованных в государствах, исключая частных лиц или их группы, в том числе жертв нарушения прав человека, из числа субъектов обращения. Такой подход жестко критикует­ся, в частности Международной ассоциацией юристов. Тем не менее, можно ожидать, что скоро может появиться еще один региональный судебный орган в области защиты прав человека.

Анализ международно-правового регулирования труда в арабских странах был бы неполон без учета еще одной регио­нальной организации, которая объединяет нефтяные страны Ближнего Востока.

Совет сотрудничества арабских государств Персид­ского залива - региональная международная организация, созданная 6 монархиями Персидского залива в мае 1981 г. В основу организации ее Уставом были положены общие цели единообразного регулирования в различных областях, вклю­чая экономические и финансовые дела, торговлю, таможен­ные вопросы и коммуникации, образование и культуру (ст. 4 Устава). Уже в ноябре 1981 г. было подписано Единое эконо­мическое соглашение, ст. 8 которого включала свободу пере­движения, труда и проживания в качестве одной из сфер «эко­номической» деятельности, где применяется национальный режим без дифференциации или дискриминации:.

Пересмотренное Единое экономическое соглашение, подписанное в 2001 г. были включены положения об общем рынке. Ст.3 пересмотренного документа закрепляет помимо передвижения и проживания дополнительные сферы трудо­вой и социальной направленности: труд в частном и государ­ственном секторах; пенсии и социальное страхование; участие во всех профессиях и ремеслах.

Ст. 16 пересмотренного экономического соглашения предусматривает обязательства государств по национализа­ции найма рабочей силы, в частности, государства-члены при­мут политики, необходимые для развития и унификации их трудового законодательства, устранят все препятствия, огра­ничивающие региональное передвижение национальной рабочей силы. Граждане одного государства-члена Совета со­трудничества, работающие в другом государстве-члене будут учитываться в числе национальной рабочей силы.

В рамках Совета сотрудничества используется общий тер­мин «экономическое гражданство», означающий обеспечение полного равенства в обращении по отношению к гражданам государств-членов Совета сотрудничества во всех областях эко­номической деятельности, включая и сферу труда.

Полное равенство граждан государств-членов Совета со­трудничества в областях труда в государственном и частном секторах, социального страхования и пенсионного обеспече­ния по заявлению помощника Генерального секретаря Совета сотрудничества по вопросам экономики и развития, достигну­то в начале 2015 г.

Особенность режима экономического гражданства и свободного передвижения в рамках Совета сотрудничества заключается в том, что он распространяет действие лишь на граждан государств-членов, в то время как порядка из 39 мил­лионов населения всех шести государств порядка 15 миллио­нов составляют неграждане, проживающие и работающие в странах Совета сотрудничества на основе срочных трудовых виз, выдаваемых при наличии спонсора-работодателя.

Международно-правовое регулирование труда в рамках ЛАГ и Совета сотрудничества (GCC) неоднородно, однако мы видим два основных направления сотрудничества: сотрудниче­ство в экономической сфере, реализуемое через инструменты, создающие основу для свободного передвижения работников внутри региональных организаций, присуще Совету сотруд­ничества, а также Лиге арабских государств.

В рамках 6 нефтяных монархий интеграционное взаимо­действие вполне может быть эффективным, если оно касает­ся только граждан государств-членов, притом, что львиная доля трудовых мигрантов в этих странах поставлена в весь­ма жесткие рамки. Лига арабских государств показала при­мер хорошего старта, имеющего существенную социальную направленность, однако попытка переноса универсальной модели МОТ на региональную почву следует признать не слишком успешным, поскольку уровень экономического раз­вития, культурные, религиозные и политические особенности взаимодействия государств не позволяют использовать евро­пейские ценности, полученные в результате ожесточенного социального противостояния и мировой войны, на другой по­чве. Обязательность принимаемых соглашений нивелируется отказом от их ратификации, контрольные процедуры имеют крайне низкий эффект.

Другое направление - поощрение и защита трудовых прав человека совершенно не занимает Совет сотрудничества, зато ЛАГ рассматривает его в качестве перспективного, хотя и крайне ограничительно, даже при создании Арабского суда по правам человека прямые индивидуальные жалобы будут невозможны. Тем не менее, создан юридически обязательный механизм поощрения и защиты трудовых прав человека, ко­торый в ЛАГ имеет религиозный характер, но ссылка на рели­гию сглажена.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016


 



© 2014 Евразийский новостной клуб