15:33, 10 мая 2016

Проблема конфликтов уголовной юрисдикции государств и взаимное признание судебных решений в рамках Европейского Союза

ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО

Создание государствами ЕС пространства свободы, без­опасности и правосудия, с включением в него шенгенских достижений на базе Амстердамского договора 1997 года, под­разумевало отмену пограничного контроля на внутренних гра­ницах и проведение общей политики по вопросам предостав­ления убежища, иммиграции и борьбы с транснациональной преступностью. При этом как отмечают З.А. Аскеров и Н.А. Сафаров, «рост тяжкой преступности, и в особенности тер­роризма, наглядно свидетельствовал о том, что внутренняя безопасность государств - членов Евросоюза не может быть обеспечена лишь посредством мер, предпринимаемых на на­циональном уровне».

Действительно, несложно представить ситуацию, когда на фоне разрастающихся миграционных потоков, сразу несколь­ко государств на основе внутреннего законодательства претен­дуют на уголовную юрисдикцию в связи с преступлением, и проявляют обоснованный интерес к подозреваемому лицу. В этих условиях очевидно, что существующее разнообразие правовых систем стран ЕС в совокупности с европейскими гарантиями свободы передвижения, неизбежно повлекло за собой столкновение и конфликт уголовной юрисдикции государств-участников Евросоюза.

Между тем, параллельное уголовное преследование в странах, имеющих общую амбициозную цель построения единого пространства свободы, безопасности и правосудия, является крайне нежелательным по нескольким причинам. Во-первых, это противоречит самой идее добрососедских от­ношений государств ЕС, закрепленных в базовых договорах Европейского Союза. Второе, такое положение явно не в ин­тересах потерпевших лиц, поскольку создает атмосферу не­определенности в исходе дела. Наконец, подобная ситуация подрывает один из фундаментальных постулатов уголовного правосудия - пе bis in idem, в соответствии с которым никто не может быть судим дважды за одно и то же преступление.

В некоторых работах, затрагивающих проблему конфлик­тов уголовной юрисдикции государств ЕС, отмечается, что она могла бы быть решена при помощи Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 года, од­нако за сорок с лишним лет с момента принятия Конвенции, она была подписана 17 государствами-членами организации, а вступила в силу лишь в 11 странах.

Учитывая данные обстоятельства, а также то, что между­народное право является пробельным в части урегулирования конкуренции юрисдикций, к началу третьего тысячелетия среди стран ЕС возникла острая необходимость дополнить действующие механизмы международного сотрудничества в этой сфере наднациональными инструментами на уровне Ев­ропейского союза.

В 2004 году в Гаагской программе по укреплению про­странства свободы, безопасности и правосудия (п.3.3) было указано, что «с целью повышения эффективности уголовного преследования, и гарантируя при этом справедливое отправ­ление правосудия, государствам надлежит рассмотреть зако­нодательство о коллизии юрисдикции с тем, чтобы завершить комплексную программу мер по осуществлению принципа взаимного признания судебных решений по уголовным де­лам».

А через год, в 2005 году, Европейская Комиссия предста­вила Зеленую книгу по конфликтам юрисдикции и принципу ne bis in idem в уголовном судопроизводстве.

В своей Зеленой книге Комиссия объясняет необходи­мость использования принципа субсидиарности при ре­шении вопроса по урегулированию конфликтов уголовной юрисдикции на уровне Союза.

Во-первых, общие меры ЕС могут существенно облегчить положение обвиняемого, уменьшив бремя материальных за­трат на адвоката, ограничив применение принудительных мер к его личности и собственности, снизив уровень мораль­ного психологического дискомфорта. Во-вторых, общий под­ход Союза поможет в укреплении и дополнении краеуголь­ного принципа взаимного признания судебных решений. В-третьих, меры, принимаемые на европейском уровне от­носительно разрешения конфликтов юрисдикции, обеспе­чат повышение эффективности уголовного преследования и судебного разбирательства. Такие меры должны включать: организацию соответствующего информационного обмена с тем, чтобы компетентные национальные органы были в кур­се соответствующих процедур и решений о юрисдикции друг друга; а также предоставление возможности воздержаться от инициирования уголовного преследования или прекратить его на основании того, что в другом государстве-участнике по данным обстоятельствам уже возбуждено уголовное произ­водство.

Сама процедура по урегулированию конфликта юрис­дикции, по предложению Комиссии, должна была включать три шага:

Шаг 1: Государство, которое собирается или уже возбуди­ло уголовное дело по факту преступления должно выявить и информировать компетентные органы в других затронутых го­сударствах-членах о возможном возбуждении уголовного про­изводства. Информированные власти этих стран будут иметь фиксированный период времени, в течение которого они мо­гут выразить свою заинтересованность в уголовном преследо­вании. Если никаких заявлений по этому поводу не последова­ло, первое государство может продолжать расследование.

Шаг 2: Если два или более государства заявили о своей обоснованной заинтересованности в уголовном преследова­нии, второй этап будет включать обязанность государств уча­ствовать в прямых консультациях по поводу преимуществен­ной юрисдикции.

Шаг 3: Урегулирование споров или посредничество. Этот этап направлен на оказание помощи государствам-чле­нам в решении реальных конфликтов юрисдикции в рамках диалога с участием посредника на уровне ЕС. Этот механизм разрешения споров должен быть быстрым и гибким, может быть инициирован по просьбе любого заинтересованного го­сударства или по истечении определенного периода времени. Очевидным кандидатом на роль посредника на этом этапе яв­ляется Евроюст.

В случае неудачи разрешения конкуренции юрисдикции на первых трех этапах, Комиссия не исключала возможность рассмотрения спора на уровне иного, чем Евроюст, вспомога­тельного органа с дополнительной компетенцией и возмож­ностью принятия обязательного для сторон решения. Это возможный или дополнительный шаг, предусмотренный в документе.

Зеленая книга Комиссии легла в основу принятого в 2009 году Рамочного решения 2009/948/JHA по предотвращению и урегулированию конфликтов осуществления юрисдикции в уголовном судопроизводстве. В документе указывается, что его основной задачей является «улучшение эффективного и надлежащего отправления правосудия путем содействия тес­ному сотрудничеству между компетентными органами двух или более государств Союза, осуществляющих уголовное пре­следование» (п.1 ст.1). Такое сотрудничество направлено на:

предотвращение ситуации, когда одно лицо является объектом параллельного уголовного преследования в отноше­нии одних и тех же фактов в различных государствах-участни- ках, нарушая тем самым принцип ne bis in idem;

недопущение негативных последствий, вытекающих из такого параллельного уголовного процесса.

Для достижения поставленной задачи, Рамочное реше­ние подробно регламентирует:

а)    процедуру установления контакта между компетент­ными органами государств-членов, с целью подтверждения существования параллельных уголовных дела в отношении одних и тех же фактов, связанных с одним лицом;

б)    организацию информационного обмена и прямые кон­сультации между компетентными органами двух или более государств-членов, осуществляющих параллельную юрисдик­цию в отношении одних фактов, связанных с одним и тем же человеком, в целях достижения консенсуса по любому эффек­тивному решению, направленному на недопущение негатив­ных последствий.

Каждое государство определяет в своей структуре компе­тентный орган, ответственный за организацию связи и прямых консультаций с другим участником, в том случае, если есть разумные основания полагать, что осуществляется параллель­ное уголовное преследование (ст.5). В том случае, когда госу­дарствам не удается достичь консенсуса по поводу приемле­мости юрисдикции одной из сторон в процессе консультаций, они могут задействовать Евроюст в качестве посредника для переговоров (ст.12).

Доктринальная оценка рамочного документа выглядит неоднозначно: часть ученых говорит о том, что ЕС стала «са­мой передовой международной организацией в деле раз­решения конкуренции юрисдикций», а некоторые авторы утверждают, что оно не содержит решений, которые могут быть универсальными и применимыми во всех странах ЕС. Дело в том, что исходя из положений Рамочного решения, компетентные органы государства, информированные о про­водимом в другом государстве разбирательстве, должны воз­держаться от инициирования или прекратить уголовное преследование, что не всегда возможно по внутреннему зако­нодательству. В некоторых случаях принцип законности, обя­зывающий компетентные органы возбуждать уголовное дело по факту совершенного преступления, содержится в консти­туциях государств. Вероятно поэтому, из 28 государств-членов Европейского Союза, пока лишь 15 стран имплементировали данный акт в свое внутреннее законодательство.

В 2014 году Европейская комиссия опубликовала доклад о реализации положений Рамочного решения по предотвраще­нию и урегулированию конфликтов осуществления юрисдик­ции в уголовном судопроизводстве. Комиссия выразила обе­спокоенность в связи с тем, что значительное число государств ЕС до сих пор не применяют рамочное решение, лишая себя тем самым важного инструмента для разрешения конфликтов юрисдикции, и призвала все страны, которые еще не сделали это, принять незамедлительные меры, чтобы реализовать его в полном объеме.

Решению проблемы коллизии уголовной юрисдикции государств-членов ЕС должен способствовать принцип взаим­ного признания судебных решений, представляющий собой «процесс, при котором решение, принимаемое судебным ор­ганом одного государства Европейского Союза, признается, и, в случае необходимости, исполняется другим государством ЕС так, как будто решение было принято судебным органом этого последнего государства. Взаимное признание судебных ре­шений названо «краеугольным камнем судебного сотрудниче­ства по гражданским и уголовным делам в рамках Союза».

Действительно, данный принцип по существу меняет философию судебного сотрудничества. Традиционное вза­имодействие государств в уголовно-правовой сфере (в форме оказания правовой помощи либо экстрадиции и передачи за­ключенных), осуществляемое на основании международных договоров или в рамках международных организаций, для государств Европейского Союза, оказавшихся в условиях от­крытых границ, перестало соответствовать уровню интегра­ционных изменений и исчерпало себя. Поэтому, как отмети­ли З.А.Аскеров и Н.А.Сафаров, «хотя широкое европейское сотрудничество в борьбе с преступностью и представлялось достаточно полезным форумом, тем не менее затяжные и тя­желовесные юридические процедуры, применяемые на уров­не Совета Европы, не могли рассматриваться в качестве наи­более приемлемых рамок взаимодействия государств - членов Евросоюза».

«To a free circulation of people shall correspond a free cir­culation of judicial decisions» - свободе передвижения лиц должна соответствовать свобода передвижения судебных решений. Под этим лозунгом Европейский Союз вошел в третье тысячелетие.

Изначально принцип взаимного признания был изве­стен и применялся для обеспечения свободного передвиже­ния товаров и стандартов продукции в сфере общего рынка. Постепенно он перешел и в область уголовного процесса: на заседании Европейского совета в Кардиффе в 1998 году под­черкивалась необходимость повышения эффективности правового сотрудничества в контексте борьбы с транснацио­нальной преступностью и содержалась просьба к Совету ЕС определить сферу для расширения механизма взаимного при­знания решений судов государств-членов.

В октябре 1999 года в Тампере было провозглашено, что «укрепление взаимного признания судебных решений и по­становлений и необходимая гармонизация законодательства будет содействовать сотрудничеству между органами власти и судебной защиты прав личности, поэтому Европейский со­вет одобряет принцип взаимного признания, который, по его мнению, должен стать краеугольным камнем судебного со­трудничества по гражданским и уголовным делам в рамках Союза. Принцип должен применяться к судебным решениям и другим актам судебных органов».

В целях реализации задачи по внедрению механизма вза­имного признания судебных решений, 12 февраля 2001 года была принята Программа мер, направленных на имплемента­цию принципа взаимного признания судебных решений по уголовным делам. Впоследствии принцип был подтвержден в Гаагской программе по укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, и закреплен Лиссабонским до­говором.

Соответственно, в первичном праве ЕС принцип взаим­ного признания судебных решений регулируется статьями 82-83 Договора о функционировании Евросоюза. Согласно статье 83, Совет и Европарламент устанавливают минималь­ные правила посредством директив (до 2009 года - рамочные решения), в целях облегчить взаимное признание судебных решений. Данные правила, с учетом различий между право­выми системами и традициями государств-членов, касаются следующих вопросов:

  • взаимная допустимость доказательств между государ­ствами-членами;
  • права лиц в уголовном процессе;
  • права жертв преступности;
  • другие специальные аспекты уголовного процесса, ко­торые Совет предварительно определит посредством решения.

Следует отметить, что принцип взаимного признания не имеет абсолютного характера, что позволяет государству- участнику приостановить законодательную процедуру в Совете, когда, по его мнению, проект директивы способен нанести ущерб основополагающим аспектам его системы уго­ловного правосудия (ст.83 п.3).

Предложенная в Тампере концепция взаимного призна­ния представляет собой новый юридический феномен, в том смысле, что признание и исполнение судебных решений, вы­несенных компетентным органом государства-члена ЕС, не требуют оценки властей другого государства на предмет леги­тимности. Предполагается a priori признание того, что уголов­ный процесс в иностранном государстве соответствует прин­ципу верховенства права, как он понимается и применяется в исполняющем государстве.

Между тем, автоматическое признание судебного реше­ния иностранного государства эквивалентом решения соб­ственных судебных структур, требует от участников Союза высокой степени доверия, наличие которого подвергается большому сомнению в работах евроскептиков.20 Как отметил Валсамис Митсилегас, «вводимые меры, неразрывно связан­ные с осуществлением государственной власти, в совокуп­ности с недостатком доверия между системами уголовного правосудия государств-членов и отсутствием каких-либо се­рьезных попыток установить общее взаимопонимание на уровне Евросоюза»,21 вызвали некоторое беспокойство среди европейских стран.

Мерам укрепления доверия было уделено особое внима­ние в Сообщении о взаимном признании судебных решений по уголовным делам и укрепления взаимного доверия между государствами-членами, представленном Комиссией в 2005 году относительно реализации Программы по имплемента­ции принципа.

Комиссия подчеркнула, что укрепление взаимного до­верия является ключом к успешной реализации Программы. Это затрагивает как законодательные меры по обеспечению высокой степени защиты прав человека, так и сопутствующие практические шаги, направленные на приобщение практику­ющих юристов к общеевропейской судебной культуре.

Относительно укрепления доверия посредством законо­дательных мер, Комиссия уделила внимание дальнейшему сближению материального уголовного права (вопросам опре­деления составов и санкций), а также гармонизации уголов­но-процессуального права государств в части соответствия высоким стандартам обеспечения личных прав - презумпции невиновности, преследованию in absentia, и общим стандар­там по сбору доказательств.

Что касается укрепления взаимного доверия практиче­скими фланговыми мерами, Комиссия хотела бы укрепить механизмы мониторинга с тем, чтобы правильно оценивать практические потребности системы правосудия, выявлять по­тенциальные барьеры на пути введения новых инструментов. Особая роль здесь отведена Европейской судебной сети, спо­собствующей налаживанию контактов на всех уровнях судеб­ной системы государств-членов.

Идея взаимного признания на началах доверия предпо­лагает уверенность в национальных системах правосудия, ос­нованных на верховенстве права и гарантиях прав человека. С одной стороны, это предполагает, что правовая защита лиц в государствах-членах ЕС находится на более или менее эквива­лентном уровне, а с другой - бывают и исключения. Поэтому ряд исследователей утверждает, что взаимное признание не должно быть безусловным. Некоторые, например, предлага­ют совместить его пределы с системой защиты прав человека в рамках Совета Европы, в частности механизмом Европейского Суда по правам человека. В случае любого нарушения основ­ных прав, предоставленных физическим лицам, ответствен­ность перед ЕСПЧ будут нести все государства Союза. Поэто­му в контексте активизации сотрудничества государств-членов по уголовным делам, рекомендуется усилить защиту основных прав в ЕСПЧ. В противном случае, предрекают потенциаль­ную опасность того, что принцип взаимного признания мо­жет привести к сужению международных стандартов по защи­те прав человека.

Другие пишут о том, что различия в национальных пра­вовых системах государств-участников Евросоюза не должны влиять на механизм взаимного признания судебных решений. Смысл принципа ограничивается признанием официальных документов, выданных государством. Например, несколько лет назад Джон Вервель отмечал, что «взаимное доверие свя­зано с международной или транснациональной вежливостью. Органы исполнительной власти не задают вопросы, касаю­щиеся правового качества поручения или просьбы запраши­вающего государства. Их законность и легитимность предпо­лагаются ipso jure, и потому они выведены из-под контроля в запрашиваемом государстве». А.Клип также утверждает: «Взаимное признание предполагает действующие различия, позволяет им сосуществовать, но воспринимает их независи­мо от сотрудничества, что означает введение в одностороннем порядке европейского правового стандарта на выдачу ордера, постановления или лицензии. Исполняющее государство мо­жет использовать иное определение преступления или требо­вание вменения. Орган, имеющий право принимать решение или собирать доказательства, может иметь иной статус в этом государстве. Однако эти различия не должны стоять на пути признания».

Так или иначе, многие ученые-европеисты считают, что безусловное исполнение запросов в контексте взаимного при­знания может поставить под угрозу основные права человека. Отмечается, что «применение принципа может быть весьма проблематичным на наднациональном уровне для всех госу­дарств-членов Европейского Союза, которые образуют боль­шое разнообразие национальных судебных систем. По этой причине, особое внимание должно быть сосредоточено на процедурных гарантиях для лиц, находящихся в уголовном процессе».

Для практической реализации концепции взаимного признания судебных решений необходимо последовательное осуществление ряда правовых мер, охватывающих различные стадии уголовного процесса. В этих целях в рамках Евросою­за вводятся стандартные акты, дающие право на проведение отдельных процессуальных действий - европейские ордеры. Среди них:

  • Европейский ордер на арест (European Arrest Warrant);
  • Европейский ордер на арест имущества и доказа­тельств (Freezing Order);
  • Европейский ордер на предоставление доказательств (European Evidence Warrant);
  • Европейский ордер на расследование (European Investigation Order).

Кроме того, посредством рамочных решений и директив Совета ЕС вводится процедура взаимного признания приго­воров и постановлений, связанных с различными мерами на­казания, содержания под стражей, передачи заключенных и другие.

Исходя из официальной информации, представленной Европейской Комиссией, меры, предпринимаемые в контек­сте реализации принципа взаимного признания в сфере уго­ловной юстиции, можно разделить на несколько основных на­правлений:

  • передача осужденных лиц для отбывания наказания в государство гражданства;
  • выдача для осуществления уголовного преследования или реализации вступившего в силу приговора;
  • проведение следственных мероприятий и сбор доказа­тельств;
  • проведение конфискаций и арестов имущества, фи­нансовые наказания.

Для регулирования всех этих процессуальных вопросов Со­ветом ЕС совместно с Европарламентом были приняты многочисленные рамочные решения и директивы. Это: Рамочное решение 2002/584 /JHA о Европейском ордере на арест и процедурах пере­дачи лиц между государствами-членами от 13 июня 2002 года, Рамочное решение 2003/577/JHA от 22 июля 2003 г. об исполнении ордеров на арест имущества или доказательств, целью которого является предотвращение уничтожения, изменения или переме­щения имущества и доказательств; Рамочное решение 2008/978/ JHA от 18 декабря 2008 г. о Европейском ордере на предоставление доказательств в целях получения предметов, документов и инфор­мации для использования в уголовном преследовании, основная цель которого заключается в упрощении и ускорении процесса сбора и передачи доказательств по уголовным делам с трансгра­ничным элементом, а также унификации правил передачи до­казательств в Европейском союзе; Рамочное решение 2008/909/ JHA от 27 ноября 2008 г. о применении принципа взаимного при­знания к приговорам, налагающим лишение свободы либо меры, связанные с ограничением свободы с целью их исполнения в Евро­пейском союзе, основная цель которого состояла в установлении правил, в соответствии с которыми каждое государство-член будет признавать силу приговора и исполнять наказания в целях ока­зания содействия социальной реабилитации осужденных лиц; Рамочное решение 2008/947/JHA от 27 ноября 2008 г. о примене­нии принципа взаимного признания к приговорам и решениям о пробации с целью осуществления надзора за мерами по проба­ции и альтернативными санкциями; Рамочное решение Совета 2009/829/JHA от 23 октября 2009 г. о применении между государ­ствами - членами Европейского союза принципа взаимного при­знания к решениям о мерах по установлению надзора в качестве альтернативы временному содержанию под стражей.

Последним инструментом взаимного признания стал Европейский следственный ордер, введенный на основании Директивы 2014/41/EU от 3 апреля 2014 года о введении Евро­пейского следственного ордера по уголовным делам, целью которого является проведение отдельных следственных дей­ствий и сбор доказательств в запрашиваемом государстве.

Таким образом, можно констатировать, что принцип взаим­ного признания судебных решений прочно закрепился в области проведения государствами Европейского Союза совместной уго­ловно-правовой политики и судебного сотрудничества. Более того, если на первом этапе его имплементации государства адаптирова­лись к его механизму достаточно длительный период, то со време­нем они сами все чаще стали выступать с инициативами о введении той или иной новой формы уголовного судопроизводства, что гово­рит о постоянном совершенствования запущенного процесса.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016

КАЮМОВА Альфия Револевна

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета


 



© 2014 Евразийский новостной клуб