13:33, 18 Май 2016

Сравнительный анализ законодательства и институтов открытого бюджета в России и Казахстане

  

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО

  1. Введение

До 1991 г. Россия и Казахстан являлись частью единой бюджетной системы СССР. Распад Советского Союза и после­дующее обретение независимости странами-участницами по­зволили им сформировать собственную бюджетную полити­ку. Обе страны (Россия и Казахстан) осуществили ряд реформ, в результате которых институты бюджетной политики были модифицированы и сформирована новая законодательная база. Были основаны новые фискальные структуры, включая органы Высшего аудита и Казначейства.

Первая исследовательская гипотеза заключается в том, что в постсоветских странах открытые бюджеты имеют опре­деленное сходство, особенно в странах Евразийского Эконо­мического Союза, причем, чем ближе позиции в мировых рейтингах по открытости бюджета, тем более схоже их законо­дательство. Вторая гипотеза: чем ближе политическое сотруд­ничество между странами, тем больше схожи их политики и законы в сфере открытого бюджета. Цель исследования заклю­чается в проверке исследовательских гипотез, принимая во внимание результаты сравнения открытых бюджетов в постсо­ветских странах, где интенсивно развиваются интеграционные процессы (Казахстан и Россия).

  1. Основные термины и обзор литературы

Руководство по фискальной прозрачности (Guidelines for fiscal transparency) содержит наиболее полное определение термина «прозрачность»: «Фискальная прозрачность предпо­лагает открытость информации о структуре и функциях пра­вительства, целях фискальной политики, прогнозировании и оценке развития публичного сектора. Она обеспечивает сво­бодный доступ к достоверной, доступной, актуальной, понят­ной и соизмеримой среди различных стран информации о ра­боте правительства, принимая во внимание, что избиратели и финансовые рынки могут точно оценить финансовое положе­ние правительства, его реальные расходы и доходы, связанные с деятельностью, включая текущие и будущие экономические и социальные последствия».

Литературу по открытому бюджету можно разделить на несколько групп:

- работы относительно политических и законодательных аспектов прозрачности бюджета и открытости;

  • работы о преимуществах и недостатках инструментов для оценки открытости бюджета;
  • исследования инструментов открытого бюджета в кон­кретных областях применения (к примеру, в здравоохране­нии);
  • изучение кейсов некоторых стран;
  • сравнительные исследования.

Что касается литературы по открытому бюджету в Рос­сии, то серьезное академическое развитие эта тематика по­лучила только 2-3 года назад. Следует отметить развитие исследований по тематике технических аспектов открытого бюджета, институциональных и законодательных аспектов. Часть работ посвящена вопросам опыта России на националь­ном уровне, другие направлены на изучение опыта России на уровне региона и муниципалитетов, некоторые сравнивают российский опыт с зарубежным и исследуют вопросы Евра­зийской интеграции в контексте развития Информационного общества в этом регионе. В Казахстане эта тематика исследу­ется в работах.

  1. Методология и материалы исследования

Методология этого исследования основывалась на прин­ципах сравнительного анализа и состояла в определении роли механизмов развития открытого бюджета в различных странах.

Данное исследование анализирует законодательство по от­крытому бюджету в двух постсоветских странах (Россия и Казах­стан), которые входят в Евразийский экономический союз.

Чтобы осуществить сравнительный анализ законодатель­ства по открытому бюджету, авторы разработали набор пара­метров для сравнения. Сравнительный анализ законодатель­ства позволяет определить сходства и отличия в (1) основных целях открытого бюджета, определить (2) ответственные ор­ганы за реализацию проектов по открытому бюджету, опре­делить (3) приоритеты развития открытого бюджета, (4) оце­нить состояние изученности этого вопроса международными организациями. Перечисленные выше параметры позволят определить ценность и эффективность законодательной базы по открытому бюджету в каждой из анализируемых стран, ис­следовать «зоны компетенции» в имплементации соответству­ющего законодательства.

Исследование было бы неполным без осознания необхо­димости внедрения стратегий открытого бюджета. Одним из путей оценки эффективности законодательства основывается на сравнении позиций стран в мировых рейтингах. К тому же следует учесть тот факт, что оценка проводилась как органами власти и независимыми экспертами, так и НПО и граждана­ми. Исследование основывалось на анализе официальной ста­тистики, результатах экспертных опросов, опросах обществен­ного мнения и публикациях в СМИ.

  1. Международная оценка открытого бюджета в Рос­сии и Казахстане

Рейтинг Международного партнерства по бюджету явля­ется одним из основных инструментов для оценки открытого бюджета в различных странах мира. Каждые два года Между­народное партнерство по бюджету составляет Индекс откры­тости бюджета. С помощью этого индекса можно определить, были ли представлены общественности восемь основных бюд­жетных документов со стороны правительства каждой страны, является ли информация, содержащаяся в этих документах, доступной, актуальной и полезной. Баллы, присвоенные за ответы на 95 из 125 вопросов Индекса открытости бюджета, используются для подсчета объективных оценок и классифи­кации относительной прозрачности каждой из исследуемых стран. Данные суммарные баллы составляют Индекс открыто­сти бюджета - независимый и сравнительный показатель про­зрачности бюджета.

Индекс России в 2015 г. составил 74 из 100 баллов, что го­раздо выше, чем средняя оценка рейтинга - 45 балла для 100 оцениваемых стран. Среди других исследуемых стран Россия является одной из стран-лидеров. В Индексе открытости бюд­жета Россия демонстрирует позитивную динамику. Так, для сравнения, в 2006 г. Индекс открытости бюджета России соста­вил 47, в 2008 - 58, в 2010 - 60, в 2012 - 74.

Российские органы государственной власти публикуют все основные бюджетные документы (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Основные бюджетные документы, раскрываемые правительствами Казахстана и России, IBP, 2015

Документы

Страны

Казахстан

Россия

Предварительный проект бюджета

+

+

Проект бюджета исполнительной власти

+

+

Утвержденный бюджет

+

+

Текущие отчеты об исполнении бюджета

+

+

Полугодовой отчет

+

+

Годовой отчет

+

+

Аудиторский отчет

+

+

Гражданский бюджет

-

+

 

Международное партнерство по бюджету предоставило следующие рекомендации России для улучшения прозрачно­сти бюджета:

  • улучшить Проект бюджета исполнительной власти по­средством предоставления более подробной информации в отношении классификации расходов, задолженности и про­центного дохода за предыдущие годы;
  • создать официальные механизмы, с помощью которых общественность сможет помогать главному контрольному ор­гану в составлении программы аудита и участвовать в аудитор­ских расследованиях
  • обеспечить проведение консультаций с законодатель­ным органом перед расходованием средств из чрезвычайных фондов, которые не были предусмотрены принятым бюдже­том.
  • обеспечить проведение совещаний законодательного органа для изучения аудиторских отчетов.

Индекс Казахстана в 2015 г. составил 51 из 100 баллов, что немного выше, чем средний балл рейтинга (45 для 100 иссле­дуемых стран). Среди других оцениваемых стран, позиции Ка­захстана в рейтинге гораздо ниже. Таким образом, Казахстан обладает возможностью значительно повысить прозрачность своего бюджета. Казахстан находится среди стран, которые предоставляют лишь некоторую часть информации о бюджете. Несмотря на это, Казахстан улучшил свои позиции в рейтинге Индекса открытого бюджета по сравнению с 2010 и 2012 гг.18

Международное партнерство по бюджету предоставило Казахстану следующие рекомендации для улучшения про­зрачности бюджета:

  • своевременно публиковать гражданский бюджет;
  • улучшить Проект бюджета исполнительной власти по­средством как предоставления информации о расходах, дохо­дах и задолженности за предыдущие годы;
  • создать надежные и эффективные механизмы (напри­мер, общественные слушания, опросы, фокус-группы) для отражения диапазона общественного мнения по бюджетным вопросам.
  • создать официальные механизмы для участия обще­ственности в аудиторских расследованиях.
  • создать специальный отдел по изучению бюджета в за­конодательном органе.

- пребовать законодательного или судебного одобрения для смещения с должности руководитель главного контроль­ного органа.

  1. Основные результаты исследования
    • Открытый бюджет Казахстана: законодательные и институциональные аспекты

Министерство финансов - главный исполнительный ор­ган Республики Казахстан, предоставляющий отчеты по ис­полнению бюджета. Минфин отвечает за ведение отчетности по исполнению национального, регионального, консолиди­рованного бюджета и бюджета области (принятого, скоррек­тированного, уточненного). Министерство готовит отчеты по национальному и местному бюджетам об исполнении пла­нов правительственными органами по доходам и расходам средств от продажи товаров (работ, услуг), о поступлениях и расходах государственными учреждениями спонсорских и денежных средства благотворительной помощи. Министер­ство финансов ежемесячно составляет прогнозы относительно объема потребностей республиканского бюджета в гаранти­рованном трансферте из Национального фонда, производит мониторинг выполнения национального бюджета и гаранти­рованного государственного долга.

В Казахстане Казначейство было создано в 1995 г., Счет­ный комитет по контролю над исполнением республиканско­го бюджета был создан в 1996 г. Первый Бюджетный кодекс вступил в силу в 2005 г. В 2008 г. был утвержден новый Бюджет­ный кодекс Республики Казахстан. В нем закреплены основ­ные принципы бюджетной системы Казахстана.

Одним из первых исследований открытого бюджета в Ка­захстане стала «Оценка уровня прозрачности бюджетной си­стемы Республики Казахстан», подготовленная в 2003 г. обще­ственным фондом «Transparency Kazakhstan» при поддержке Агентства США по международному развитию. В ходе иссле­дования был проведен экспертный опрос 55 респондентов. Ис­следование показало, что большинство экспертов считают, что основные процедуры бюджетной политики в Казахстане явля­ется частично непрозрачными (от 44 до 70% в зависимости от процедур). К основным проблемам относятся слабая систе­ма бюджетного контроля, несовершенные отношения между бюджетами различных уровней, коррупция в органах власти, несовершенство бюджетного законодательства.

  • Открытый бюджет в России: законодательные и ин­ституциональные аспекты

Как и в Казахстане, в России Министерство финансов яв­ляется органом, ответственным за реализацию бюджетной по­литики. Термин «Открытый бюджет» не часто используется в российских официальных источниках и речах на федеральном уровне. Слово «открытый» зачастую заменяют словом «элек­тронный». Одним из первых шагов в сфере открытого бюдже­та стала подготовка и публикация в 2006 г. «Путеводителя по российскому бюджету».

В 2012 г. Министерство Финансов РФ провело исследова­ние в региональных органах власти по прозрачности бюджета и бюджетного процесса для граждан. Были проанализирова­ны 77 регионов из 83. Вопросник содержал 9 вопросов. Соглас­но результатам исследования 35% регионов регулярно форми­ровали и публиковали бюджет для граждан.

Проект «Открытый бюджет» Алексея Кудрина (http:// budget4me.ru/) направлен на обнародование бюджетного про­цесса и его исполнения на всех уровнях, включая муниципаль­ный. Проект обеспечивает инструменты «обратной связи» в процессе формирования бюджета. Портал был запущен в 2012 г. Цель проекта - усилить роль граждан и законодатель­ной власти в бюджетировании. Еще один проект Комитета гражданских инициатив - «ГосЗатраты» (http://clearspending. ru/) направлен на то, чтобы граждане могли изучать, пони­мать, находить нарушения, повторно использовать данные о государственных расходах, в частности, о государственных и муниципальных контрактах.

Проект «Открытый регион» Открытого правительства предлагает новый подход к предоставлению региональной бюджетной информации. Среди реализованных проектов открытого бюджета в России следует отметить проекты не­коммерческого партнерства «Информационная культура» («РосГосЗатраты», «Публичные доходы»), портал «Открытый бюджет», запущенный «Открытым правительством» Россий­ский Федерации (http://budget.open.gov.ru/). К тому же, Феде­ральное Казначейство запустило Информационно-аналитиче­скую систему мониторинга ключевых показателей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

  • Сравнение современного положения дел в России и Ка­захстане

Следует отметить схожесть проблем «Открытого бюдже­та» в России и Казахстане:

- с запуском проектов открытого бюджета вовлечение граждан и экспертов в процесс формулирования целей не было разъяснено законодательно, т.е. отсутствует комплекс­ное понимание необходимости этих проектов как со стороны представителей органов власти, так и со стороны граждан.

  1. Выводы и направления дальнейших научно-исследова­тельских работ

Анализ законодательства по открытому бюджету Казах­стана и России позволил выявить сходства в подходах к разви­тию открытого бюджета в этих странах. В законах прописаны схожие цели и приоритеты. Таким образом, можно допустить, что схожие черты в законодательстве по открытому бюджету в постсоветских странах (особенно для стран Евразийского эко­номического союза - России и Казахстана) влияют на близкие позиции в рейтингах. Более того, чем ближе политическое взаимодействие между странами, тем более схоже их законо­дательство по открытому бюджету.

Следует обозначить направления дальнейших научно­исследовательских работ. Практическим результатом ис­следований этой тематики могут стать исследовательские программы, связанные с ролью Евразийской интеграции в развитии Информационного общества и открытого бюд­жета. Программа может быть разработана в соответствии с методологией мировых рейтингов и помогать междуна­родным организациям в реализации исследований (в част­ности, в обновлении информации), а национальным прави­тельствам - лучше ориентироваться в приоритетах оценки открытости.

Работа выполнена при поддержке РГНФ по проекту № 15­03-00715 «Электронное управление в процессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели».

КАРАЧАЙ Виталина Анатольевна - кандидат политических наук, научный сотрудник Центра технологий электронного правительства (ЦТЭП) Университета ИТМО.

БОЛГОВ Радомир Викторович

кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета


Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru

 



© 2014 Евразийский новостной клуб