×

Предупреждение

JUser: :_load: Не удалось загрузить пользователя с ID: 779
15:52, 13 мая 2016

Новый виток в борьбе с коррупцией в Республике Беларусь в свете принятия нового антикоррупционного закона

ПРАВО СТРАН СНГ

Тема борьбы с коррупцией в Беларуси остается одной из самых актуальных, дискуссионных и резонансных. Основ­ные споры вызывает методология, инструментарий анти­коррупционной политики. Сегодня в ряде государств, в том числе и в Беларуси, приоритет отдается ужесточению нака­зания для чиновников - коррупционеров и их показатель­ным арестам. Однако, как демонстрирует мировой опыт, только эти меры не способны качественно трансформиро­вать ситуацию.

В соответствии с многочисленными исследованиями для эффективной борьбы с коррупцией следовало бы применять более широкий инструментарий. В частности, ими могли бы быть - экономическая либерализация, снижение доли госу­дарства в экономике, упрощение административных проце­дур, юридическая экспертиза нормативно-правовых актов и транспарентность госаппарата.

Особую актуальность вопрос эффективности антикор­рупционной политики принимает в кризисные времена, когда неизбежно наблюдается рост коррупционных рисков и угроз. В Беларуси сложилась достаточно сложная ситуация. По официальным данным, отраженным в отчете Министер­ства финансов, на 1 января 2016 г. госдолг нашего государства составил 328,6 трлн. рублей, увеличившись относительно с началом 2015 года на 131,1 трлн. рублей, то есть, на 66,4%. Бе­ларусь на втором месте среди государств бывшего СССР по росту курса доллара. Белорусский рубль в январе обесценил­ся по отношению к доллару на 12,14%. Хуже ситуация лишь в Таджикистане. Валюта этого государства за январь потеряла по отношению к доллару 12,19% своей стоимости. Девальва­ция же в иных постсоветских государствах более благополуч­ная, в январе этого года составила: Казахстан - 7,46 %, Молдо­ва - 4,81 %, Украина - 4,80 %, Грузия - 3,22 %, Россия - 3,14 %, Азербайджан - 2,65 %, Армения - 1,03 %, Узбекистан - 0,77 %, Латвия, Литва, Эстония - 0,29 %, Кыргызстан - 0,02 %. В Тур­кменистане курс доллара в январе не менялся. Если брать рост цен в 2015 году, то Беларусь с 12% заняла пятое место среди бывших советских стран. Беларусь в соответствии с выводами, к которым пришла наблюдательная миссия Бюро по демо­кратическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ в опубликованном 28 января итоговом отчете, по-прежнему далека от стандартов ОБСЕ по проведению демократических выборов. Кроме того, отмечено реальное падение уровня и качества жизни наших граждан. Оценочный отчет делегации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по ито­гам визита в Беларусь (из-за решения нашего государства) будет конфиденциальным. Как ожидается, оценочный отчет о ситуации в Беларуси ГРЕКО обсудит и одобрит на своем 73-м пленарном заседании, запланированном на октябрь 2016 года. До сегодняшнего дня Беларусь — единственная из всех стран — членов ГРЕКО — так и не дала своего согласия на публикацию всех оценочных отчетов и отчетов о выпол­нении рекомендаций. Поэтому публиковались лишь резюме этих отчетов.

Происходит это уже второй раз подряд, но известно, что из 24 пунктов рекомендаций, которые получила наша страна, выполнено лишь.

Группа государств по борьбе с коррупцией (GRECO) представила в Совет Европы доклад о коррупции в Беларуси. Первый случай запрета публикации доклада был в 2012 году, когда эксперты GRECO впервые делали анализ того, как в Бе­ларуси борются с коррупцией. В докладе также отмечается, что большинство рекомендаций не было выполнено, в то вре­мя как ситуация с коррупцией в стране требует амбициозного подхода и более решительных действий.

«GRECO выражает особую обеспокоенность тем, что в не­которых областях, где выполнение рекомендаций абсолютно необходимо, не было даже запланировано или анонсировано никаких шагов к изменениям. В результате исполнительная ветвь власти, особенно президентская функция, не соответ­ствует демократии», — говорится в документе.

Таким образом, эксперты Группы государств по борьбе с коррупцией оценивают текущий низкий уровень выполнения рекомендаций как «глобально неудовлетворительный» и про­сят власти Беларуси как можно скорее разрешить публика­цию полной версии доклада, перевести его на национальный язык и представить данные доклада общественности.

В Беларуси согласно недавно проводимым социологиче­ским опросам очевиден кризис доверия институтам. Люди по­лагаются больше на межличностные связи, при этом уровень доверия негосударственным структурам в сложных ситуациях заметно ниже, чем госструктурам. Даже в случае нарушения гражданских и политических прав люди не доверяют ника­ким институтам, ни государственным, ни негосударственным. Низкий уровень как вертикального, так и горизонтального доверия порождает ряд социальных «болезней»: коррупция, чрезмерная подозрительность, самоизоляция групп, ксено­фобия, патернализация и надежды на сильное авторитарное лидерство, упование на иностранную помощь в решении на­циональных проблем. Тревожно, что Беларусь сегодня боле­ет всеми ими. В связи с перечисленными и иными важными аспектами, вполне закономерно, что количество коррупцион­ных правонарушений в 2015 году относительно 2014 года воз­росло. Структура коррупционных дел в 2015 г., по которым вынесены приговоры, следующая:

  1. Здравоохранение - 221
  2. Промышленность - 183
  3. АПК - 143
  4. Строительство - 133
  5. Превышение власти - 132
  6. Торговля - 123.

С одной стороны настораживает, а с другой радует ситуа­ция, сложившаяся с вынесением оправдательных приговоров по коррупционным делам. Так, в 2012 г. - 65 человек оправда­ли, в 2013 г. - 14, 2014 г. - 5, а в 2015 г. - 0. Обвинительных приго­воров по коррупционным делам были вынесены в 2014 году по 1326 делам, а в 2015 году по 1603 делам, т.е. рост составил 17 %.

Проблемы, характерные для Республики Беларусь - сла­бость судебной системы; перегруженность правовой сферы правовыми документами; высокая интенсивность изменений в законодательстве; неразвитость правового сознания населе­ния; частично сохранившаяся ориентированность предста­вителей правоохранительных органов на защиту «интересов государства» по отношению к гражданам; встречающаяся тра­диция подчинения чиновников не закону, а инструкции и на­чальнику; развитие внешнеэкономических связей в условиях глобализации и сложившегося международного рынка разде­ления труда; экспортоориентированный рынок производства; недостатки в работке проектных организаций. В экономиче­ской сфере происходят бурные изменения, появляются новые непривычные сферы и формы деловой активности. Оператив­ность принятия решений обеспечивает эффективность эконо­мической деятельности, а инвестиционный климат влияет на внешний имидж государства в целом, в конечном итоге - на условия жизни в стране. К чему труднее всего приспосаблива­ются властные институты. Именно здесь более всего ощущает­ся рост коррупции.

В рейтинге Transparency International (TI) ИВК (Индекса восприятия коррупции) Беларусь в 2015 относительно 2014 года поднялась со 110-го на 107-е место. Среди постсовет­ских государств лучше положение у Молдовы (108/103), Гру­зии (50/48), Латвии (44/40). Хуже положение у Азербайджана (121/119), России (123/119), Казахстана (127/123), Киргизии (128/123). Следовательно, у всех постсоветских государств от­мечено улучшение состояния в сфере ИВК на несколько пун­ктов. По мнению международных экспертов, государство оста­ется на отметке в 32 балла, что является средним показателем в Восточной Европе.

Согласно совместному рейтингу Trace International и Rand Corporation «Оценка риска взяточничества в бизнесе» (Business Bribery Risk Assessment), Беларусь находится на более высоких позициях, примерно рядом с Румынией.

Улучшения позиций в рейтинге TI, возможно, связано с принятием нового закона «О борьбе с коррупцией» и с акти­визировавшейся два года назад антикоррупционной полити­кой властей.

15 июля 2015 г. увидел свет новый Закон № 305- З «О борьбе с коррупцией», призванный повысить эффективность антикоррупционной политики в Беларуси (вступил в силу 24 января 2016 года). На пути к подписанию законопроект про­шел через общественное обсуждение и исключение некоторых механизмов, закрепленных в первоначальной редакции. Более трехсот предложений, выдвинутых гражданами, были приня­ты. Несмотря на ряд позитивных нововведений, он содержит ряд пробелов и неточностей, что снижает эффективность его имплементации.

До подписания нового закона основу отечественной анти­коррупционной политики составляли несколько документов: Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее Закон) и Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг.

Оба документа были разработаны с учетом некоторых международных рекомендаций по борьбе с коррупцией. Так, в ст. 5 Закона закреплен ряд мер, рекомендованных междуна­родными организациями (ООН, Совет Европы и др.): экспер­тиза правовых документов, установление специальных тре­бований финансового контроля, а также правовых запретов с целью разграничить деловую и личную сферы.

Имплементация таких мер, безусловно, - положительная сторона белорусского антикоррупционного законодательства. Однако при этом речь идет лишь о частичной реализации международных рекомендаций. Закон содержал ряд пробе­лов и неточностей, сужающих антикоррупционную политику.

В частности, документ не предусматривал таких мер по борьбе с коррупцией, как дебюрократизация госаппарата (в том числе сокращение функций) и упрощение администра­тивных процедур.

Кроме того, согласно ст. 6 нормативного акта, среди всех государственных структур лишь органы прокуратуры, вну­тренних дел и государственной безопасности были уполно­мочены осуществлять борьбу с коррупцией. Остальные го­сорганы не принимали участия в разработке и реализации антикоррупционной политики. В результате осуществление антикоррупционной борьбы лишь силовым блоком увели­чивало риск однобокости антикоррупционных механизмов и снижало результативность борьбы против коррупции.

Аналогичная картина просматривалась и с Программой по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг. Она, в частности, называла основной мерой по борьбе с коррупци­ей - усиление проверочной деятельности, хотя, в рамках су­ществующих в Беларуси практик, эта мера, напротив, увели­чивает риск роста уровня коррупции. Усиление проверочной деятельности приводит к повышению нагрузки на субъекты хозяйствования со стороны контрольно-надзорных ведомств, возникновению новых административных процедур и допол­нительных препятствий для бизнеса. В итоге большее исполь­зование такого механизма может вызвать злоупотребления со стороны проверяющих структур и дополнительное стимули­рование коррупции.

Анализ этих документов выявил проблемы антикорруп­ционной политики в Беларуси, которая сложилась до приня­тия нового Закона:

  1. Закрепление узкого подхода к антикоррупционной по­литике.

Большинство инструментов, закрепленных в старом За­коне, было направлено на ужесточение наказаний, а объектом их воздействия были госслужащие. Меры, предусмотренные Законом, не выходили за пределы административного и уго­ловного права, экономические и социальные предпосылки были за рамками его действия. Использование узкого под­хода, как показывает международный опыт, не способно по­влиять на существенное снижение уровня коррупции в госу­дарстве.

  1. Отсутствие верифицируемой системы оценки эффек­тивности борьбы с коррупцией.

Вплоть до конца 2014 г. основным критерием оценки эф­фективности антикоррупционной политики являлась числен­ность зарегистрированных коррупционных преступлений. Эта методика не позволяла объективно и полноценно оценить ни качество, ни результативность антикоррупционных меха­низмов.

30 декабря 2014 г. вышло Постановление Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Совета министров Ре­спублики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Следственного комитета Республи­ки Беларусь № 30/1257/2/260 «Об утверждении критери­ев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями», что стало первой попыткой властей законодательно закрепить систему оценки антикорруп­ционной политики. Однако предложенная разработчика­ми документа методика не в полной мере соответствовала критериям объективности, применимости, а также не по­зволяла получить качественную оценку используемых ме­ханизмов.

  1. Направленность инструментов антикоррупционной политики не на причины, а на последствия коррупционных преступлений.

Большая часть антикоррупционных инструментов была направлена на т.н. последствия коррупции: контрольные/ проверочные рейды, задержание коррупционеров, их аресты и последующее наказание. Инструментов же, позволяющих снизить количество коррупционных предпосылок (например, сокращение административных процедур и дебюрократиза­ция) закреплено не было.

  1. Ограничение участия общества в борьбе с коррупцией.

Старый Закон «О борьбе с коррупцией» де-факто не предусматривал активного участия общества в антикорруп­ционной политике, т.к. механизм общественного контроля не был внедрен в законодательный акт.

Рассмотрев позитивные и негативные аспекты нового Закона «О борьбе с коррупцией», стоит констатировать, что существенная часть его норм заимствована из старого Закона. Де-факто этот документ представляет собой не что иное, как нормативный акт, в который внесли дополнения (как поясня­ют некоторые эксперты, по сути это Закон в новой редакции). В итоге новый Закон создает двойственное впечатление: до­полнения в чем-то улучшили документ, вместе с тем оставили большинство слабых положений.

Среди основных позитивных аспектов закона можно вы­делить следующие:

  1. Расширение системы антикоррупционных мер.

Наряду с прежними мерами, направленными на нака­зание коррупционеров, разработчики документа включили в Закон несколько мер, направленных на снижение коррупци­онных предпосылок.

Так, можно отметить закрепление такого механизма, как сокращение и упрощение административных процедур. Вне­дрение этой меры согласовывается с рекомендациями, как международных нормативных актов, так и большинства ис­следований, посвященных антикоррупционной тематике.

Вместе с тем из-за этой нормы, наделяющей госаппарат дополнительными функциями, усиление проверочной дея­тельности и иные действия, приводящие к увеличению коли­чества административных процедур, можно констатировать как действия, противоречащие антикоррупционной полити­ке.

Причем, несмотря на позитивный характер этой меры, актуальным остается вопрос ее реализации, учитывая сложив­шиеся в Беларуси проблемы исполнения нормативных актов (аналогичное положение характеризовало и СССР).

  1. Введение в антикоррупционную политику инструмен­тов общественного контроля.

Сам факт закрепления общества как субъекта антикор­рупционной политики является позитивным, что является важным шагом к усовершенствованию механизмов борьбы с коррупцией. При этом механизмы, алгоритмы реализации отсутствуют.

К негативным аспектам Закона можно отнести:

  1. Сохранение узкого (несмотря на определенное рас­ширение) подхода к борьбе с коррупцией и направленности антикоррупционной политики на последствия, а не причины этого явления.

Большинство мер, как и прежде, направлены на борьбу с последствиями, а не на искоренение причин и условий, спо­собствующих коррупции. В частности, новшества в виде лише­ния пенсий, других привилегий для коррупционеров, счита­ем, повысят риски, но не ликвидируют причины коррупции в Беларуси. Закон направлен на ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, однако это не способно су­щественно улучшить ситуацию, т.к. ужесточение наказания за коррупцию, как правило, приводит к увеличению размера взятки.

  1. Отсутствие критериев оценки эффективности антикор­рупционной политики.

Документ не содержит каких-либо новелл, касающих­ся оценки деятельности антикоррупционных органов. Соот­ветственно, Закон сохраняет риски и проблемы, связанные с реализацией Постановления Генеральной прокуратуры Ре­спублики Беларусь от 30 декабря 2014 г. № 30/1257/2/260 «Об утверждении критериев оценки деятельности государствен­ных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями».

  1. Невозможность полноценно реализовать механизм об­щественного контроля.

Единый нормативно-правовой акт, регламентирующий общественный контроль, в Беларуси отсутствует. В зависимо­сти от сферы этот механизм регламентируется либо поста­новлениями Минюста и Правительства, либо указами Пре­зидента. Из-за этого не зафиксировано единых критериев его реализации. Кроме того, общественный контроль в Беларуси возможен лишь в нескольких сферах: над соблюдением прав заключенных и трудового законодательства.

Сегодня общественный контроль над коррупцией не ре­гламентирован белорусским законодательством. Как, впро­чем, и один из способов его применения, предложенный но­вым законом - общественная экспертиза.

В качестве вывода можно отметить, что некоторые нормы нового Закона будут способствовать расширению антикорруп­ционной политики, что является правильным вектором разви­тия. Кроме того, де-юре Закон внешне соответствует большин­ству рекомендаций, в нем закреплены декларирование доходов чиновников, членов их семей, некоторые меры по борьбе с при­чинами коррупции и общественный контроль. Вместе с тем, представляется, это одновременно несет и главный риск. Не­которые эксперты полагают, что Закон, «учитывая степень воз­можности реализовать упомянутые инструменты, создавался не с целью снижения коррупционных рисков, а лишь для по­верхностного соответствия международным стандартам. Это означает сохранение текущих условий антикоррупционной по­литики в Беларуси и накопление проблем и рисков».

Удивляют и настораживают некоторые высказывания вы­сокопоставленных лиц силовых структур (в т.ч. организаторов и координаторов антикоррупционной борьбы - Генеральной прокуратуры, в частности, Генерального прокурора, зам. Гене­рального прокурора Беларуси А. М. Лашина) о том, что корруп­ция в республике не носит системный характер, а является всего лишь проявлением человеческого фактора. Коррупция, как от­мечает в многочисленных выступлениях глава государства А. Г. Лукашенко, пронизала практически все сферы жизнедеятель­ности и с этим затруднительно не согласиться, т.е. Президент в отличие от представителей силовых структур, обладает анали­тическим мышлением и объективным видением масштабности существующего явления. Вторым важным аспектом является оценка Генпрокурора республики о неэтичности публикации, а значит, прозрачности доходов госчиновников. Государства, желающие эффективно бороться с проявлениями коррупции (в частности, европейские государства, США, Россия) публику­ют информацию о доходах чиновников и не считают, что тем самым нарушается их тайна личной жизни либо этичность. Считаем, что в республике в ближайшее время следовало бы обратиться к опыту приведенных государств. Вообще в вопро­сах накопления, предоставления объективной, своевременной информации всем заинтересованным лицам не только в сфере коррупции, но и в иных сферах (например, в экологической, которая сегодня также жизненно необходима) дела обстоят не очень хорошо. Можно предложить информировать о важных аспектах в рассматриваемой сфере посредством отображения на сайте (например, генпрокуратуры о коррупции, Минприро­ды - об экологии и т.д.) - количество возбужденных админи- стративных/уголовных дел по коррупционным правонаруше­ниям, их структура, количество вынесенных обвинительных/ оправдательных приговоров с указанием сроков наказания и т.д. В ежегодном сборнике Белстата «Правонарушения» ввести данные по коррупционной преступности (по экологическим правонарушениям, которые также отсутствуют). Создается впе­чатление, что эта информация для государства, для его граждан не столь важна, поэтому она и отсутствует. Хотелось бы также иметь возможность знакомиться, а значит ее нужно выставлять на какой-либо централизованный сайт, с отчетностью о проде­ланной работе, знакомиться с докладами выступавших о про­блемах, о предложенных алгоритмах минимизации существу­ющих проблем, особо хотелось бы подчеркнуть и реализовать принцип доступности и прозрачности относительно междуна­родных правовых актов в рассматриваемой сфере с участием Беларуси, союзных и иных государств.

Таким образом, следовало бы сместить фокус антикор­рупционной борьбы и расставить новые акценты. Частично такие меры предусматривает новый закон «О борьбе с корруп­цией». Вместе с тем, повысится ли эффективность антикор­рупционной политики после принятия нового закона, зави­сит не столько от его норм, сколько от правореализационной практики. Представляется, что несмотря на существующие определенные кризисные явления, государство в лице консо­лидированного и внутреннего (правоохранительных органов и общественных формирований), и внешнего блока (междуна­родного сотрудничества) справится с задачей минимизации коррупционных проявлений (кризис вынудит государство снизить коррупцию, дабы уменьшить издержки). Не мешало бы взять на вооружение практику реализованных примеров комплексной борьбы против коррупции (в частности, таким примером является антикоррупционная стратегия Нидерлан­дов). Представляется, можно было бы взять на вооружение ряд их аспектов. Так, система борьбы с коррупцией в Нидерлан­дах включает следующие процедурные и институциональные меры: Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнару­жения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны отчитывается перед общественностью за резуль­таты деятельности по борьбе с коррупцией. У нас это в силу того, что организатором и координатором в борьбе с корруп­цией названа прокуратура, мог докладывать Генпрокурор или любое лицо, которое будет зафиксировано в соответствующих нормативно-правовых актах. Разработка системы мониторин­га возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля деятельности лиц, находящихся в этих точках. Соз­дание системы прав и обязанностей должностных лиц с ука­занием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система указывает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений. Соот­ветственно в Беларуси можно было бы принять соответствую­щий нормативно-правовой акт, в частности, этический кодекс в рамках республики. Государственные организации стремят­ся поощрять позитивные действия должностных лиц в Нидер­ландах. Система поощрений направлена на то, чтобы чинов­нику было выгодно и в материальном, и в моральном планах работать честно и эффективно. И у нас это должно сработать. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. Все материалы, связанные с корруп­ционными действиями, если они не затрагивают систему на­циональной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности. Все названные меры способ­ны кардинально улучшить антикоррупционную борьбу.


 



© 2014 Евразийский новостной клуб