17:22, 19 Май 2016

Правовые проблемы территориального устройства субъектов Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Реализация властных функций в федеративном государ­стве может осуществляться, как правило, лишь в простран­ственных пределах его территории. Поэтому территория как пространство законодательной деятельности для составных частей федерации не просто важный элемент, а основа их су­ществования как полноценного субъекта в составе федерации. Но федерация делится своими полномочиями с субъектами, но при условии управления этими субъектами. Следователь­но, для этих целей осуществляется административно-террито­риальное устройство.

Административно-территориальное устройство в «Боль­шой советской энциклопедии» определяется как деление тер­ритории государства на части: области, провинции, губернии, департаменты, цель его - в наиболее эффективной организа­ции и функционировании всего государственного механизма, в особенности системы местных органов государственной вла­сти (местного самоуправления).

Если подходить к вопросу территории с позиций право­вого регулирования касательно категории «административ­но-территориальное устройство» следует заметить, что в за­конодательстве она используется в качестве права субъекта Российской Федерации на его установление.

Конституционное право же характеризует понятие «ад­министративный» при определении отношений между фе­деральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации в сфере их управ­ленческого взаимодействия. Отсюда и вытекает понятие адми­нистративно-территориальная единица как объект управле­ния. Рассматривая этот вопрос с точки зрения федеративного устройства, можно сказать, что административно-территори­альное устройство является частью федеративного устройства в области функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов уста­навливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. В целях осуществления своих полно­мочий система органов исполнительной власти может созда­вать территориальные органы согласно ч.1 ст. 78 Конституции РФ. Следовательно, органы имеют свою систему, а эта система накладывается на систему территории РФ, что позволяет тер­ритории выполнять свою функцию - организацию публичной власти. А разделение территории на территории муници­пальных образований необходимо для реализации местного самоуправления. Тем не менее, в законодательстве нет четкого разграничения понятий «муниципальное образование» и «ад­министративно-территориальное образование».

Исследуя структурные компоненты территориального устройства, следует считать элементами - территориальные единицы, которые образуют единую систему, так как распло­жены на единой территории. Содержание термина «едини­ца» наиболее полно отражает определение понятия «единица управления» или «территориальная единица».

Так Югов А. А. отмечает, что существуют различные тер­риториальные единицы для осуществления власти на различ­ных территориях. А в своей работе Курашвили К. Т. выделяет различные территориальные образования, которые в совокуп­ности образуют территориальную систему.

Однако, юридическое значение территориальных единиц носит неоднозначный характер. Территориальные единицы, обычно рассматриваются как административно-территори­альные образования, не имеющие политической автономии, а выделенные для различных целей государственного управления.

Если под территориальной единицей понимать субъект Российской Федерации, то субъект имеет права, обязанности, полномочия, т.е. выступает единицей, обладающей право­субъектностью, а территориальные единицы иного порядка этой особенностью не обладают.

Российская законодательная практика разделяет тер­риториальные единицы на два системных элемента: адми­нистративно-территориальные единицы и муниципальные образования. А в Постановлении Конституционного суда РФ говорится об отсутствии жесткой связи административно-тер­риториального деления с муниципально-территориальным, а значит, возможно, наличие двух разных территориальных единиц.

Так Законы Оренбургской, Челябинской, Курганской областей определяют административно-территориальное устройство как систему входящих в ее состав административ­но-территориальных единиц, которые представляют собой часть территории области.

А Закон Омской области «Об административно-террито­риальном устройстве Омской области и порядке изменения» в ст. 1 п. 1) и 4) устанавливает административно-территориаль­ное деление состоящее из административно-территориальных образований, находящихся в границах деятельности органов государственной власти Омской области и органов местного самоуправления и населенных пунктов, которые относит к территориальным образованиям, имеющим сосредоточен­ную застройку в пределах установленных границ проживания людей.

Административно-территориальное деление субъектов РФ осуществляется для реализации функций государствен­ного управления. Поэтому субъекты сами при учете особен­ностей своих территорий определяют наиболее эффективное административно-территориальное деление. Это является вполне логичным, так как субъекты различаются и по масшта­бам своей территории, по населенности, по климатическим характеристикам, потенциалу и т.д. Но проблема возника­ет в том, что нет понятия «территория муниципального об­разования», однако это пространственная сфера реализации местного самоуправления. Поэтому мы не можем разделять территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление субъекта, это звенья одной территориальной системы. А границы правовой регламентации в данной сфере очень проблематичны и не­устойчивы.

Федеральное законодательство о местном самоуправле­нии содержит норму, согласно которой местное самоуправле­ние осуществляется на всей территории РФ, в городских, сель­ских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального зна­чения. Значит, все эти территориальные единицы составляют территорию РФ.

Еще одной особенностью нормативного закрепления этих вопросов выразилось в Общем классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО). Од­нако в данном акте произошло смешение и административно­территориальных единиц и субъектов РФ.

Приказ Федерального агентства по техническому регули­рованию и метрологии от 14 декабря 2005 г. № 311-ст исправил это положение, исключив из него субъекты РФ, и введя Обще­российский классификатор территорий муниципальных об­разований (ОКТМО), где были включены муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории, го­родские и сельские поселения.

Говорить о субъекте федерации как об административ­но-территориальном образовании мы не можем, так как у субъекта есть право его устанавливать, а значит, эти понятия расходятся иерархически. А если подходить к соотношению административно-территориального образования и муници­пального образования, то муниципальные образования пере­числены в законодательстве, значит это тоже различные кате­гории. Отсутствие четкого понятия этих категорий порождает путаницу в законодательной практике и практике правопри­менения.

Конституция РФ дает нам недвусмысленное определе­ние, что территория РФ состоит из территории ее субъектов, а субъекты составляют федерацию в целом. Субъекты в свою очередь в отношении своей территории могут: а) гарантиро­вать ее целостность, б) не допустить изменения границ без их согласия, в) согласованность в вопросах определения статуса территории. Отсюда вывод, субъекты заинтересованы в чет­кой регламентации своих границ, территориального статуса, а следовательно, хотят иметь возможность осуществлять адми­нистрирование в собственных целях, но без федерального за­конодательства реализовать свои желания они не могут.

Заслуживает внимания то обстоятельство, что в последнее время все чаще стали использовать термин «регион» в отноше­нии территориального деления государства. На современном этапе при определении основных задач развития общества используются термины: «политика регионов», «региональное законодательство», «региональное развитие», «дотационные регионы». Но если говорить о территориальном аспекте, то регионом может быть и один субъект РФ, обладающий значи­тельным производственным потенциалом как Тюменская об­ласть, может быть совокупность нескольких субъектов, кото­рые взаимодействуют друг с другом в рамках инвестиционных проектов как Оренбургская область и Республика Башкорто­стан.

Необходимо отметить, что в российском законодатель­стве термин «регион» применяется:

  • для обозначения не всегда одинаковых по своим мас­штабам территорий, иногда к нему относят и муниципальные образования;
  • в нормативных актах, наряду с понятием «регион», для обозначения отдельных частей российского пространства ис­пользуется и иная терминология - бассейны, зоны, округа, районы и т.п.
  • Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ «О зонах тер­риториального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации», Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Закон Новгородской области от 9 декабря 2005 г. N 587-ОЗ «О зонах эко­номического благоприятствования на территориях Батецкого, Бо­лотовского, Маревского и Поддорского муниципальных районов» // Новгородские ведомости. - 2005. - 27 декабря.
  • См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. - М., 1999. - С. 1-2.

Но употребление термина «региональное законодатель­ство» возможно соотносить только с понятием «законодатель­ство субъектов РФ» т.к. регион понятие более широкое и име­ет больше политический или экономический аспект, поэтому принять закон регион не может, т.к. такой конструкции нет в Конституции РФ. Субъекты чаще используют понятия «зако­нодательство области», «краевое законодательство».

Поэтому регионы нельзя описывать лишь в соответствии с территориальными пределами полномочий органов госу­дарственной власти, это понятие употребляется в зависимо­сти от функций, которые они должны выполнять, и моделей, которые придают им политическое значение. А что более зна­чимо, регион не имеет права на территорию, и не обладая за­конодательной компетенцию не может быть субъектом права в общем смысле этого слова.

Исследование территориальных вопросов позволяет уста­новить, что субъект федерации и регион федерации понятия не тождественные и не могут законодательно определяться как функционально равнозначные.

Субъект федерации, по мнению автора - это государ­ственно-территориальная единица, которая является состав­ным элементом федерации, обладающий установленным ста­тусом, имеющий право на территорию РФ и без федерации существовать не может, а регион это совершенно иной терри­ториальный элемент, выполняющий определенные функции (политические, экономические, социальные, культурные). Субъект федерации занимает часть федеральной территории, на которой он осуществляет, прежде всего, правовое регули­рование. Поэтому к нему приемлема конструкция «государ­ственно-территориальная единица».

Субъект как государственно-территориальная единица имеет ряд признаков, которые присущи ему как составной ча­сти Российской Федерации:

  • свои интересы они сопоставляют только с интересами федерации;
  • в одностороннем порядке они не могут устанавливать свой статус;
  • население, проживающее на территории субъекта, име­ет гарантии соблюдения своих прав на всей территории феде­рации;
  • единая государственная политика, проводимая на всей территории РФ;
  • право на участие в международных делах государства;
  • взаимное сотрудничество и партнерство между субъек­тами;
  • единство в обеспечении безопасности территории субъ­ектов РФ;
  • право на реализацию интересов народов и народностей, проживающих на различных территориях.

Следовательно, термин «федеративное устройство» пред­ставляет собой структуру территориального деления на госу­дарственно-территориальные единицы с целью эффективного функционирования органов публичной власти, проведения единой государственной политики и обеспечения безопас­ности государства в пределах собственной территории. Госу­дарственно-территориальные единицы делятся на админи­стративно-территориальные и территориальные единицы местного самоуправления.

Автор отмечает, что ни власть, ни население, ни терри­тория не могут существовать отдельно друг от друга - это си­стема. Но их объединяет только государство: его интересы, его цели, его развитие.

ЧЕГЛАКОВА Оксана Леонидовна

старший преподаватель кафедры общих правовых дисциплин и политологии Орен­бургского государственного университета


Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru

 



© 2014 Евразийский новостной клуб