11:49, 20 июня 2016

Евразийская полуфедерация: к вопросу о территориально-политическом устройстве России

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

 

Чтобы не возникло недопонимания в отношении пред­мета и выводов настоящего исследования, необходимо сразу объясниться по поводу количественной меры, обозначенной в заголовке статьи. В гибком русском языке префикс «полу-» обозначает не только и не столько половинную долю, сколько присутствие указанного элемента, наличие этой части как та­ковой. Например, когда Александр Сергеевич Пушкин язвил графа Воронцова эпиграммой:

«Полу-милорд, полу-купец,

Полу-мудрец, полу-невежда,

Полу-подлец, но есть надежда,

Что будет полным наконец», - он явно имел в виду не то, что его обидчик удваивается или утраивается в противоположностях своей натуры и пове­дения, а только то, что в них наличествуют минимум семь раз­нородных начал. Аналогично и в природе обширнейшей из когда-либо существовавших в истории человечества Евразий­ской федерации - РСФСР - СССР - РФ само федеративное на­чало составляет только одну из частей сложной композитной формулы ее государственного устройства, причем удельный вес этой федеративной доли существенно менялся на протя­жении всех 88 лет вживления федералистского начала в отече­ственную государственность.

Итак, мы сразу констатируем, что территориально-госу­дарственное устройство Россия лишь отчасти федеративное. Между тем конституционная формула однозначно объявляет современную Россию федерацией:

«Российская Федерация — Россия есть демократиче­ское федеративное правовое государство с республикан­ской формой правления» (ч. 1 ст. 1), «Федеративное устрой­ство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, равноправии и самоопределении народов в Россий­ской Федерации» (ч. 3 ст. 5)].

Так же было во всех конституциях последующих РСФСР и СССР.

На деле именование России федерацией с самого начала опережало реальную ситуацию в государственном устройстве и его правовом регулировании. По-видимому, впервые в офи­циальных документах Временного рабоче-крестьянского пра­вительства название «Российская Федеративная Республика» появилось в Положении СНК о земельных комитетах, датиру­емом «не позднее 12 (25) декабря 1917 года», - в примечании 2 к пункту 10 статьи 11 (!). В этом явно сказалось влияние левых эсеров, только что пополнивших состав СНК.

Но в наиболее полной форме планы федерализации Рос­сии отразили учредительные акты Ш Всероссийского съезда Советов.

12 (25) января 1918 года съезд принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, пункт 2 раздела I гласил: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза наций, как федерация Советских на­циональных республик». (это авторская формула В.И. Лени­на). Спустя три дня на рассмотрение III Всероссийского съезда Советов поступил проект постановления о федеральных уч­реждениях Российской Республики, оглашенный наркомна- цем И.В. Сталиным. Первый пункт большевистского проекта гласил: «Российская Социалистическая Советская Республи­ка учреждается на основе добровольного союза народов Рос­сии, как федерация советских республик этих народов» (как видим, федералистская характеристика, по-прежнему, не включена в официальное наименование государства). Но по предложению левоэсеровских союзников к четырем пунктам этого проекта оказались присоединены еще два, которые при­дали постановлению характер «малой конституции». В п. 5 этого постановления, получившего название «Об основных положениях конституции РСФСР» и принятого 15 (28) января 1918 года, Россия также именовалась «Российская Федерация Советов» и, уже привычно, «Российская Федеративная Респу­блика» (п. 6)4. К слову, этот последний пункт поручал ЦИК Советов разработать конституцию РФР, так что левое крыло Партии социалистов-революционеров не только продвинуло идею федерализации Российской республики, но также под­толкнуло процесс ее конституционализации.

Наименование Российская Социалистическая Федера­тивная Советская Республика окончательно закрепила Кон­ституция (основной Закон) от 10 июля 1918 года. Но и тогда федеративный титул оставался, скорее, нормой-целью, пре­краснодушной декларацией о желанном для водворения на просторах бывшей Российской империи будущем справедли­вом территориально-политическом устройстве.

Более-менее классическое федеративное устройство обна­руживается в России, когда на большей части РФР в границах января 1918 года образовался Союз Советских Социалистиче­ских республик, т. е. только в 1922-1924 годах.

В России - СССР наличествовали многие внешние призна­ки федерации - от наименования в законодательстве до двухпа­латной структуры парламентского по сути органа - ЦИК СССР. Однако советский аппарат управления был только младшей частью государственного аппарата в СССР. За его фасадом, но с функцией несущей и определяющей существо государствен­ного здания конструкции стоял аппарат правящей «партии»: по сути, РКП(б) - ВКП(б) - КПСС если не в целом, то в лице парткомов всех уровней являлась несущей конструкцией госу­дарственного механизма вплоть до начала буржуазной револю­ции 1989 - 1993 годов. И поскольку партийная вертикаль власти основывалась на жесточайшем централизме, фрагментарный федерализм «советократии» полностью подминался строго унитарным партократическим началом.

Однако сложная рецептура нашей неоднозначной государ­ственности не может быть сведена к дихотомии «федерализм vs. унитаризм». То, что выдается за или воспринимается как федеративное начало на деле зачастую имеет другую природу.

Для того чтобы вскрыть ее, потребуется более широкий историко-теоретический анализ.

В истории развития права и государства следует выделить две глобальные эпохи: эпоха возникновения и господства права и государства сельского общества (1) и эпоха возникновения и господства права и государства урбанистического общества (2). Идеальные (абстрактные) черты сельской и урбанистической моделей права и государства отличает нередко диаметральная противоположность. В реальности чистые типы государства и права трудно даже представить: имеет место смешение черт, в том числе вызываемое сочетанием в конкретных социальных явлениях:

  • черт уходящего порядка;
  • черт, которые оптимальны современности, и
  • возможных ростков будущего.

Однако выделение историко-культурных моделей (типов) государства и права позволяет установить правильную исто­рическую последовательность возникновения и расцвета тех или иных феноменов - общественных отношений, учрежде­ний, институтов, норм et cetera.

Для обеих культурно-исторических моделей государства и права характерно наличие сложных («сложенных») форм территориально-государственного устройства. Любой обра­зованный человек знает, что для Нового и Новейшего време­ни, т. е. в эпоху становления и господства урбанистического государства и права, сложной формой является федерация. Специалисты назовут несколько ее разновидностей, включая асимметричную, а также могут отметить наличие «проме­жуточной формы» - регионалистского (регионального) го­сударства, которое «сочетает некоторые черты унитаризма и федерализма».

Но какова сущность федерации и что соответствует ей сре­ди феноменов предыдущего времени? Первый признак феде­рации общепризнан - это союзное государство. Но установить вторую сущностную черту федерации, которая, собственно, и отличает именно эту форму союзного государства, помогает данный ранее обзор культурно-исторических моделей госу­дарства. Важнейшее отличие государства и права аграрного общества - это всеобъемлющее многоаспектное неравенство субъектов правовых отношений. Напротив, идеальная модель государства и права урбанистического общества отличает формальное равенство субъектов правовых отношений. Есте­ственно, и в первом, и во втором случае это распространяет­ся не только на людей, но и на общественные союзы, включая государство. Поэтому федерация - это такая форма сложного территориально-государственного устройства, при которой субъекты государственного единства пребывают в полностью равноправном союзе, и их граждане обладают равными права по отношению друг к другу и населению любых других реги­онов страны.

Противопоставление по линии равенства и неравенства позволяет выделить антипод федерации характерный для сложных форм территориально-государственного устройства аграрного общества — империю. «Империя - это насиль­ственно созданное сложное государство с различной степенью зависимости его составных частей от центральной власти»[4]. Иными словами, различные «провинции», составляющие им­перию обладают разным - более привилегированным или, наоборот, бесправным - политико-правовым статусом, как и их население. Для империи характерна иерархия таких статус­ных уровней и на вершине е располагается одна или несколько «метрополий», т. е. регионов и территориально обособленных групп населения с максимальным объемом привилегий, кото­рые выступают демиургами государственного объединения и основными получателями выгод от такового.

Широко распространено мнение о беспощадном наси­лии, присущем империям. Империю отождествляют при­вычно с диктатом, подавлением регионов центром, наличием некоей привилегированной территории и/или этнической группы (групп). На деле империя такова только в периоды нестабильности, включая и период ее созидания. Когда цель создания империи достигнута, она благоденствует именно потому, что предоставляет каждой территории процветать в привычной ей среде (ярчайший пример тому - Pax Romana времен императора Адриана). Насилие отражает динами­ческий и преходящий аспект функционирования государ­ства с имперской формой территориально-государственного устройства. Империя, также, например, как федерация или унитарное государство - это форма сожительства людей и этносов. Поскольку имперская форма территориально-госу­дарственного устройства родом из Древнего мира и Средних веков, она не отличается гуманизмом, который вообще не при­сущ государственным и правовым феноменам этого времени, как не гуманна сама модель сельского общества, ориентиро­ванного на обеспечение выживания человечества на ранних цивилизационных ступенях. Недаром крупнейшие государ­ства за всю историю человечества представляли собой импе­рии по форме территориально-государственного устройства, поскольку это весьма гибкая форма объединения территорий, находящихся на разном уровне социально-экономического, политического, правового и культурного развития с разным этническим составом населения.

Итак, в историко-правовом и теоретико-догматическом отношении федерация приходит на смену империи там, где последняя не распадается на унитарные государства.

Вооружившись этой методологическими подходами, оценим известные факты территориально-государственной эволюции России в XX столетии.

Территориально-государственное устройство Руси-Рос- сии всегда была сложным, но из одиннадцати веков нашей истории только в течение последних 88 лет на просторах Рос­сийской Евразии ведется строительство федерации. В момент провозглашения России Федерацией, ее формирование было невозможно по объективным причинам, ибо нельзя укоре­нить государственные и правовые институты, порожденные потребностями урбанистического общества в стране, большая часть которой застряла между феодализмом и капитализмом. Строительство федерации стало одной из химер отчаявшихся идеалистов, решивших вопреки канонам классического марк­сизма, что если не огнем и мечом, то пулей и голодом они смо­гут перебороть законы общественного развития.

Конечно, идея федерализма сама по себе стала орудием политической борьбы. Она оказалась как нельзя кстати для успокоения национальных и региональных элит в условиях резкого ослабления центральной власти, вызванного социаль­ным катаклизмом 1914-1922 годов. Узурпировавшие верхов­ную власть большевики занялись собиранием земель распав­шееся не только по их вине Государства Российского. В этом сошлись интересы всех групп — и сторонников перманентной революции, и патриотов своего Отечества, не готовых бро­сить его (и себя) в топку всемирного пожарища. Сначала по итогам Гражданской войны наспех сцепили разбежавшиеся губернии партийно-военными скрепами, т. е. восстановили государственное единство де-факто, а затем, не медля, на базе уже этого неформализованного должным образом террито­риально-государственного объединения имевшего в анамнезе и анархическую, и диктаторски-унитарную, и, конечно, им­перскую составляющие поставили задачу унифицировать и легализовать единство также и советской половины аппарата управления в общероссийской масштабе.

Внешне это вылилось в борьбу ленинского плана созда­ния квазифедералистского Союза ССР и сталинского плана «автономизации». Во всяком случае не задумываясь о готов­ности общества к федеративным формам государственности (как прежде не очень считался с общей готовностью его к со­циализации) В.И. Ленин выступал - вопреки классическим унитаристским марксистским убеждениям - как сторонник федерализма для шести небольших советских республик в их отношениях с мастодонтом-РСФСР. Тогда как И. В. Сталин со своим планом автономизации Украинской, Белорусской и трех Закавказских республик отстаивал имперскую организа­цию управления. Своя доля правды была на стороне каждой из группировок.

Условные «ленинцы» в Москве, как подтвердила история, были абсолютно правы с точки зрения тактики: на предложен­ных ими условиях оказалось возможным, не двигая войска, с минимальными сварами и мордобитием региональных боль­шевистских элит соединить все земли разрушенного Февраль­ским переворотом 1917 года Великороссийского государства, остававшиеся вне зоны доминирования Антанты, Турции и Японии. С другой стороны, федерация как форма территори­ально-государственного устройства, характерная для рыночно­го общества нового и новейшего времени, не имела прочных корней в общественных отношениях полуфеодальной России и в ближайшем будущем не могла их вырастить. Поэтому им­перская политика Сталина и его группировки в конечно ито­ге восторжествовала в 1930-х годах: она отвечала сущностным (объективным) характеристикам тогдашней Российской Евра­зии. Его план победил, но не потому, что был правильнее в 1922 году, а потому, что был адекватен стратегическим тенден­циям развития общества. Иное дело, что и Ленин, несомненно, пересмотрел бы свои приоритеты, после создания Союза ССР, как не раз резко менял курс после удачного политического ма­невра. А главное, нужно четко представлять подавляющее и многократное превосходство РСФСР по территории, числен­ности и квалификации населения, материальных ресурсам по отношению к пяти присоединившимся к ней в составе СССР советским территориям. И уж конечно, если не на уровне те­оретических штудий, то нутром повидавшего виды политика В.И. Ленин учитывал, что за мозаичным фасадом Союза СССР скрыт жесткий и впоследствии все более монолитный каркас унитаристской партийно-военной структуры властвования: большевистские парткомы и контролируемые ими ОГПУ и РККА делали совершенно незначительными расхождения «ленинцев» и «сталинистов» в период «образования СССР».

Формальный федеративный элемент государственном устройстве России - СССР нарастал на протяжении 1919-1940 годов, т. е. от возникновения признанных московским прави­тельством первых автономных республик Поволжья - Татарии и Башкирии, обозначившего этническое направление в госу­дарственных преобразованиях, и до принятия в состав СССР республик советской Прибалтики. Создание в 1922-1924 годах формально равноправного союза шести республик - РСФСР. УССР, БССР, Грузии, Азербайджана и Армении стало самым значимым событием в истории советского федерализма, пото­му что закрепило на конституционно-договорном уровне саму концепцию федеративного устройства для всей Евразийской державы - России - СССР.

Однако вторичная «автономизация» Карело-Финской ССР, независимо от безусловной рациональности этого шага, обозначила усиление контрфедералистской тенден­ции в государственном устройстве России - СССР. Это под­твердил и факт сохранения статус-кво в «номенклатуре» территориально-государственного устройства Союза ССР и всех союзных республик при принятии Конституции СССР 1977 года. «Брежневская» элита — слава Богу! - не решилась кромсать на части РСФСР, как это делалось на протяжении 1919-1940 годов большевистским руководством (сначала под давлением обстоятельств Гражданской войны, а затем на основе крайне недальновидной политики послеленинского руководства).

После распада «большой России» - СССР процесс феде­рализации пережил второе дыхание в реорганизованной Рос­сийской Федерации и достиг своего пика после заключения 31 марта 1992 года так называемого Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных респу­блик в составе Российской Федерации. Однако под предлогом утверждения федеральной государственности в отдельных ре­гионах начались процессы анархического свойства, в лучшем случае конфедерализации Российской Федерации. Только к началу XXI столетия эти не федералистские, а неоснователь­но либертарные тенденции удалось полностью или частично купировать.

Неверной была бы постановка вопроса о фиктивности российского федерализма. Федеративное начало есть один из безусловно прогрессивных элементов в композиции террито­риально-государственного устройства России (унитарное на­чало, например, не связано настолько органично с принципом равноправия). За федерализмом - будущее Государства Рос­сийского, ибо столь обширная страна, населенная столь мно­гочисленными народами, с существенно различающимися культурно-религиозными традициями, хозяйственно-клима­тическими условиями, не может управляться на началах цен­трализации всего и вся, т. е. унитаризма. Однако и имперская структура, будучи наследием Средневековья и его порядков, не может служить идеалом.

Очевидно, что в настоящее время в правовой политике по отношению к субъектам Российской Федерации выделя­ется привилегированный подход к таким республикам, как Крым, Татарстан, Чечня. Создание более льготных условий в финансовой сфере, сознательное смягчение централи­зованного контроля и унификации ряда значимых сторон региональной политики - все это проявление не федера­тивного, а именно имперского начала. Однако можно ли подходить к подобной политике федерального центра с по­зиций абстрактно-прогрессисткой критики? Очевидно, что унификация правовой системы Крыма и остальной России - процесс, который не может быть проведен в одночасье, что последствия вооруженного конфликта на Северном Кавказе конца 1990-х годов обусловили неписаный контракт, под­держивающий в максимально возможной степени мир и порядок во взрывоопасном регионе с множеством внутрен­них проблем (которые, как и в случае с Татарстаном) имеют внешнюю проекцию, усиливаются общемировыми тенден­циями «исламского возрождения».

Важным контрфедеральным фактором также является фактическое неравенство субъектов Российской Федерации по важнейшим социально-экономическим параметрам: числен­ность населения, его квалификация, размер территории, вало­вый продукт и проч. Во множестве случаев по этим ведущим параметрам субъекты Российской Федерации различаются в сотни раз (сравнить, например, территорию Севастополя или Санкт-Петербурга с территорией Красноярского края или Якутии, население и ВВП Москвы и Эвенкии и т. п.). Кроме того, России достались колоссальные по площади незаселен­ные или малозаселенные территории, которые воленс-ноленс приближаются по статусу к общефедеральным землям. И это предопределяет особый политико-правовой статус север­ных территорий, что противоречит природе федерации с ее равноправием субъектов. В результате федеральное начало территориально-государственного устройства многоаспектно подрывается, причем не только в пользу имперского, но и унитарного.

Дело в том, что имперская форма государственного устройства соответствует такому уровню внешних вызовов и внутренних проблем именно аграрного (сельского) обще­ства с его замедленной эволюцией, тенденциями к хозяй­ственной стагнации. В эпоху рабовладения и феодализма в большом, а потому неизбежно имперском государстве, не было единого информационного пространства, возможно­сти для потенциального неприятеля с далекой имперской периферии нанести смертельный удар по общегосудар­ственным центрам управления и уничтожить важнейшие ресурсы метрополии. В эпоху современного высокотехно­логичного урбанизированного общества такие возможно­сти у конкурентов и противников империи имеются, что неизбежно предопределяет такую меру централизации управления и ресурсов, которая характерна для унитарной государственности. Можно предположить, что унитаризм является неизбежной, закономерной, объективно обуслов­ленной характеристикой всех сложных по своему террито­риально-государственных устройству держав современно­сти.

Наконец, отдавая должное прогрессивности феде­рального устройства сложного государства, нельзя не от­метить, что федеративное устройство в чистом виде - это редкостное явление в истории государства и права. Пожа­луй, только Чехословацкая социалистическая республика, состоявшая всего лишь из двух субъектов, после событий 1968-1969 годов на два десятилетия стала образцом фор­мального равноправия субъектов, воплощенного в кон­ституционном праве и, очевидно, в большей или меньшей мере в реальной политике федеральной и региональных элит. Даже первая и классическая федерация Нового вре­мени - Соединенные Штаты Америки (с 1789 года) никогда не была примером рафинированной федеративной фор­мы, поскольку изначально включали колоссальные тер­ритории, управляемые на имперских основаниях, а в XX даже обзавелись классическими колониями. Причисление США к федерациям обусловлено прежде всего традици­ей благородной мифологизации величайшей демократии Нового и Новейшего времени (включая преувеличение степени демократизма этой самой демократии). Вместе с тем такое упрощение связано с тем, что в настоящее время составляющие федерацию штаты и по территории, и по населению, и в хозяйственном отношении на порядки пре­восходят соответствующие показатели территорий, инкор­порированных в США на имперских началах.

Как известно, во всех значимых проявлениях Государства Российского со времен Московского княжества борются ев­ропейское и азиатское начало. Они неискоренимы и тем со­ставляют своеобразие отечественной государственности, но в зависимости от того, какое начало берет верх, Россия обо­рачивается то Евразией, то Азиопой. Во многих отношениях европейский элемент в истории Руси - России - отождест­вляется с прогрессом или, если угодно, прогрессизмом. Тогда как азиатский вектор связан с традиционализмом и даже ре­грессом, учитывая нараставшее цивилизационное отставание Азиатских стран в период Нового времени. В этом отношении федерализм как принцип территориально-государственного устройства является европейским элементом, а имперская форма территориально-государственного устройства знаме­нует собой азиатскую сущность нашей государственности. В настоящее время выбор между ними столь же противоесте­ственен, как выбор ребенка между отцом и матерью: подраста­ющему нужны оба. Так и Россия по-прежнему слишком мно­гообразна, чтобы отказаться от имперского или унитарного начала в своем территориально-государственном устройстве в пользу формально более прогрессивного федерализма. А кон­ституционные декларации пусть вдохновляют политическую элиту страны на планомерное вытеснение патриархальных имперских начал, развитие экономики и человеческого по­тенциала, которые в перспективе позволят России от одной смешанной формы территориально-политического устрой­ства — унитарно-имперской со значительными элементами федерализма — к другой - регионалистской.

ИЛЬИН Андрей Витальевич

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт- Петербургского государственного университета


 



© 2014 Евразийский новостной клуб