АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ПРАВО
Сущность понятия коррупции заключается в подкупаемое™ и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей.
Очень трудно противодействовать коррупции в обществе, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. Традиционным коррупционным предрассудком является оправдание взятки, данной за освобождение от службы в армии; получение лучшего ухода и большего внимания по отношению к себе или своему близкому в медицинском учреждении; получение права на вождение автомобиля без сдачи экзамена или при неудовлетворительных навыках вождения; и т. д.
При определении детерминант возникновения коррупции российские и международные исследователи рассматриваемого феномена используют разные подходы, такие как моралистический, функциональный и структурно-функциональный.
Моралистический подход основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе управления, искажает государственную политику, приводит к социальной нестабильности. Представители такого подхода причины коррупции видят в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений и считают, что носитель власти, участвующий в социальном управлении, нуждается во внутреннем стержне, в регуляторе, имманентном сущности человека.
Функциональный подход рассматривает коррупцию с позиции ее функциональной роли в системе социального управления. Его сторонники считают коррупцию отклоняющимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления.
Российский политолог Г. А. Сатаров относит коррупцию к сложным социальным явлениям, корни которого кроются не столько в несовершенстве человеческого существа, сколько в несовершенстве устройства властных механизмов, в первую очередь в сфере государственного присутствия в экономике.
Данный подход определяет закономерность между уровнем развития коррупции и политической системой общества. Из нее следует: чем больше концентрация власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована.
Еще один подход в определении причин коррупции - структурно-функциональный. Его суть заключается в том, что коррупция, как отклоняющееся социальное поведение, является неизбежным атрибутом развивающегося общества, которому свойственен слабый механизм социального контроля.
Также Н. В. Селихов выделяет три группы производных причин возникновения и роста коррупции, а также ряд способствующих этому условий. К этим группам отнесены социально-политические, экономические и нравственно-психологические причины.
Социально-политическими причинами возникновения коррупции являются структурный кризис общества и государства, а также «слабость» государства.
Структурный кризис общества и государства представляет собой такую фазу их развития, при которой наблюдается незаконченность формирования основных общественных и государственных институтов. Ряд западных политологов относят коррупцию к нормальным явлениям, сопровождающим общество и государство во все времена. Для них ее появление, взрывной рост и выход из-под социального контроля сигнализирует об обострении внутренних противоречий общества, его структурном кризисе и необходимости регулирования глубинных общественных механизмов.
«Слабость» государства представляет собой другую социально-политическую причину возникновения и роста коррупции. Основная черта - неэффективное функционирование государственных органов всех ветвей власти, отсутствие в ней рационального начала и четких ориентиров. Вместе с низким профессионализмом государственных служащих, чрезмерной подвижностью системы государственного управления, вызванной в большинстве случаев только субъективными причинами, это способствует появлению различных форм коррупции, их бурному росту. В этом смысле «слабость» государства проявляется в его неспособности противостоять негативным социальным явлениям, своевременно противодействовать им.
К экономическим причинам возникновения и роста коррупции следует относить бесконтрольное перераспределение материальных средств и ошибки при проведении экономических реформ, имевшие место в переходный период российского государства.
Одним из таких условий роста коррупции явилась «теневая экономика», представляющая собой экономические отношения, происходящие вне государственного и общественного контроля. Невозможность государства контролировать «теневой капитал» не позволяет ему взимать налоги, сборы, пошлины и т. п. «Теневая экономика» всегда паразитирует за счет легальной и постоянно подпитывает себя за ее счет, перекачивая средства последней. Этим объясняется закономерность: чем сильнее «теневой капитал», тем слабее легальная экономика и, соответственно, экономическая основа государства.
Нравственно-психологическими причинами возникновения и роста коррупции явились изменение социальных ценностей и морали, а также падение общего культурного уровня масс.
Коррупция - это сигнал на неоправданные, неэффективные регулятивные действия государства. Основная опасность, однако, состоит в том, что процесс развития коррупции может перечеркнуть все позитивные достижения в области проводимых социально-экономических преобразований. Коррупция всегда усиливается, когда страна находится на стадии модернизации. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить или ограничить коррупцию можно только одновременно решая проблемы ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать только эффективная деятельность по противодействию коррупции по всем направлениям.
Коррупция оказывает негативное воздействие на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику. В особенности надо отметить следующее:
- коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);
- коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;
- коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);
- коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат, как в государственной, так и в негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы;
- коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;
- народу, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться за счет других»;
- коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;
- коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственных табу и др.;
В обоснование актуальности рассматриваемой проблемы на региональном уровне приведем некоторые результаты социологического исследования, проведенного в феврале 2015 г. Аппаратом по обеспечению деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан. В рамках подготовки ежегодного доклада Уполномоченного, содержащего оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в регионе, методом анкетирования были опрошены предприниматели из различных муниципальных образований, работающие в сфере розничной торговли и общественного питания, бытовых услуг, оптовой торговли, транспорта.
Результаты опроса показали: по оценкам большинства предпринимателей (57,7 %), за последние три года административная нагрузка на бизнес увеличилась или не изменилась (30,8 %). Лишь 11,5 % считают, что нагрузка на бизнес уменьшилась.
Поэтому не случайно, что создание института Уполномоченного в регионе большинство предпринимателей (81,5 %) считают особенно значимым и необходимым. Несмотря на короткий срок существования данного института в регионе, более половины респондентов согласны с тем высказыванием, что работа Уполномоченного в регионе видна, он работает активно.
Возвращаясь к проблеме административных барьеров, следует отметить, что, по мнению опрошенных, наиболее обременительные для бизнеса виды административного регулирования созданы в налоговых органах и во внебюджетных фондах, органах, контролирующих соблюдение требований пожарной безопасности, органах, контролирующих соблюдение санитарных норм и законодательство о защите прав потребителей.
Среди различных ведомств, в наибольшей степени препятствующих развитию бизнеса, были названы Управление Федеральной налоговой службы, Министерство земельных и имущественных отношений РБ, администрации муниципальных образований, Министерство природных ресурсов и экологии РБ, Минэкономразвития РФ, Пенсионный фонд РФ по Республике Башкортостан, Федеральная антимонопольная служба, МВД РФ и т. д.
Одним из интегральных показателей тяжести административной нагрузки на бизнес является величина затраченных предпринимателями времени, денег и ресурсов на разрешительно-согласовательную деятельность.
С точки зрения предпринимателей, количество разрешительно-согласовательных процедур за последние три года увеличилось (43,2 %), не изменилось (41,4 %), сократилось (15,3 %). Среди тех предпринимателей, кто отметил увеличение количества согласовательных процедур, 70,2 % считают, что причиной этого стал рост бюрократии, бумажной волокиты и только 28,1 % отметили вариант ответа «в связи с развитием моего бизнеса».
Рост разрешительно-согласовательных процедур приводит к увеличению времени, затрачиваемого бизнесом на бюрократические процедуры, увеличению стоимостных затрат и необходимости дополнительного набора персонала.
С точки зрения предпринимателей, наиболее значимыми проблемами, связанными с прохождением административных процедур, являются большая продолжительность времени получения результатов государственной услуги (45,4 %), проблемы, связанные с проволочками процедуры получения/ подачи документов (30,3 %), многочисленные возвраты документов по формальным основаниям (21 %), предъявление требований, не соответствующих сложившимся реалиям (19,3 %), неопределенность времени (18,5 %), неопределенность оснований для отказа в получении государственной услуги (17,6 %).
Самыми массовыми, трудоемкими и связанными с наибольшими издержками для бизнеса оказались проверки налоговиков. Среди ведомств, получивших наиболее негативные оценки проведения проверок, также были отмечены Прокуратура РФ, Роспотребнадзор, МСЧ, МВД.
Большинство проведенных проверок были плановыми (49,2 %) и лишь небольшая их доля заканчивалась выявлением нарушений, которые, по мнению половины респондентов (естественно, тех, у кого были проведены проверки, закончившиеся выявлением нарушений), были обоснованными.
Почти две трети предпринимателей, у которых были выявлены нарушения, считают, что современные требования, предъявляемые надзорными органами по результатам проверок, для ведения бизнеса слишком жестки и соблюдать их очень сложно.
Наиболее часто используемыми видами административных наказаний в отношении компаний оказались административный штраф (56,7 %), предупреждение (18,3 %). Другие виды наказаний - такие как административное приостановление деятельности (1,7 %), лишение специального права, предоставленного физическому лицу (0,8%), конфискация предмета административного правонарушения (0,8 %), применялись контролирующими органами гораздо реже.
Около половины респондентов (43,3 %) отметили изменение тяжести административных наказаний в отношении бизнеса за последние три года в сторону ужесточения, еще 16,7 % - отсутствие изменений в данной сфере. Треть респондентов затруднились ответить на данный вопрос.
При проведении проверок 25,9 % сталкивались со случаями нарушений, 17,7 % сталкивались со случаями злоупотреблений со стороны контрольно-надзорных органов.
Многие предприниматели считают, что государственные органы злоупотребляют своей властью. Так, почти половина опрошенных (42,2 %) заявила, что шансы выиграть судебное разбирательство, если оппонентом будут муниципальные или государственные органы власти, минимальны.
Также предприниматели весьма низко оценивают свои возможности доказать свою невиновность в ходе расследования в случае неправомерного уголовного преследования: более половины из них считают, что в подобном случае доказать свою невиновность возможно, но весьма сложно (57,7 %), невозможно - 16,2%.
К общим институциональным проблемам, не позволяющим бизнесу нормально развиваться, относится коррупция, ее присутствие влияет на оценку всех элементов бизнес-климата.
Коррупционная составляющая стала привычным явлением для предпринимателей, неотъемлемой частью окружения, она присутствует во всех сферах регламентации бизнес-деятельности, в том числе в работе проверяющих органов. Тем не менее, результаты опроса показали, что ситуация здесь более благополучная - более половины опрошенных предпринимателей не знают о случаях осуществления неформальных платежей сотрудникам государственных органов и организаций в отрасли, в которой они работают.
Тем не менее более половины опрошенных предпринимателей уверены, что представители власти используют свое служебное положение для создания особо благоприятных условий отдельным фирмам.
Проблема коррупции для России носит исторический, ментальный характер. Но непоследовательность экономической политики, нечеткость и запутанность законодательства делает ее неискоренимой. Бизнес настолько привык платить, что, по мнению предпринимателей (39,8 %), неформальные платежи чиновникам связаны со сложившейся общепринятой практикой, традицией.
Таким образом, в современных условиях, как показал опрос, предприниматели не чувствуют особой поддержки со стороны государственных структур. Более того, муниципальные и государственные органы, с точки зрения предпринимателей, создают различные барьеры для развития бизнеса.
В данном социологическом исследовании неизбежными являются субъективные мнения предпринимателей. Надо отметить, что проведенное исследование носило пилотажный (предварительный) характер. Поэтому для точного и развернутого измерения бюрократической нагрузки необходимо целевое, представительное обследование, которое бы выявило не только мнения предпринимателей, но и позволило бы собрать информацию у противоположной стороны, а именно мнения сотрудников органов, выдающих различного рода разрешительные документы.
К эффективной мере, направленной на противодействие коррупции, считаем необходимым отнести разработку и реализацию антикоррупционной политики в организациях.
Антикоррупционная политика организации представляет собой комплекс взаимосвязанных принципов, процедур и конкретных мероприятий, направленных на профилактику и пресечение коррупционных правонарушений в деятельности определенной организации. Сведения о реализуемой в организации антикоррупционной политике рекомендуется закрепить в едином документе с одноименным названием - «Антикоррупционная политика (наименование организации)».
Антикоррупционную политику и другие документы организации, регулирующие вопросы предупреждения и противодействия коррупции, рекомендуется принимать в форме локальных нормативных актов, что позволит обеспечить обязательность их выполнения всеми работниками организации (более подробно данный вопрос автором статьи рассмотрен в коллективной монографии «Современные механизмы противодействия коррупции»).
Подводя итоги исследования, выделим, на наш взгляд, основные составляющие детерминант коррупции: это социально-политические причины возникновения коррупции, экономические причины и нравственно-психологические причины возникновения и роста коррупции. У каждого из указанных трех направлений, объясняющих природу современной коррупции, есть свое обоснование. К тому же они неотделимы друг от друга. В качестве необходимого инструмента, направленного на противодействие коррупции, мы предложили разработку и реализацию антикоррупционной политики, направленную на профилактику и пресечение коррупционных правонарушений в деятельности конкретных организаций.