×

Предупреждение

JUser: :_load: Не удалось загрузить пользователя с ID: 847
12:37, 14 сентября 2016

Определение правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их места в механизме государства

 

На протяжении своего существования российская госу­дарственность испытывала потребность в оптимальных фор­мах и методах управления территориями, которые могли бы обеспечить стабильное функционирование всех государствен­но-правовых институтов и единство страны. Одним из наибо­лее значимых и противоречивых элементов властной верти­кали России является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (далее - полномочных представителей).

На сегодняшний момент актуальным остается вопрос дальнейшей эволюции рассматриваемого института, учреж­денного еще в 2000 г., а существующие несовершенства право­вой базы в этой области приводят к некоторым проблемам реализации координационно-контрольных полномочий. Кро­ме того, отдельные затруднения возникают при определении правового статуса института полномочных представителей и его места в механизме государства.

Предлагаем рассматривать институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах как от­дельный элемент механизма государства. При исследовании правового статуса полномочных представителей необходимо исходить из содержания Положения о полномочном предста­вителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ «О полномочном представителе Пре­зидента РФ в федеральном округе», поскольку он среди иных указов Президента РФ обладает большей юридической силой. Положение закрепляет, что полномочный представитель вхо­дит в состав Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (пп. 1-2) определяет, что полно­мочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим интересы и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий Президента РФ в соответствующем федеральном округе, также является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ. Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента РФ» установлено, что аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления) являются самостоятельными подразделениями Администра­ции Президента. При этом на Администрацию Президента возлагается обеспечение деятельности Президента РФ и осу­ществление контроля за исполнением решений Президента РФ, а также четко определяется, что в состав Администрации Президента РФ, среди прочего, входят полномочные пред­ставители Президента РФ в федеральных округах. Сказанное подводит нас к выводу, что полномочные представители Президента РФ в рамках существующей правовой действительно­сти формально не являются государственными органами.

Однако не следует рассматривать полномочных пред­ставителей только как должностных лиц. Тогда как в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рас­смотрения обращений граждан РФ» под должностным лицом понимается лицо, «постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя вла­сти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления», правовой при­роде полномочных представителей данное определение на со­ответствует.

В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 полномочный представитель Президента РФ в фе­деральном округе непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Если исходить из смысла п. «к» ст. 83 Конституции РФ, полномочные представители назначаются и освобождаются от должности непосредственно Президентом. В то же время данная норма не содержит предусмотренного Указом № 849 дополнения о том, что назначение происходит по представлению Администрации Президента РФ. Тот факт, что Конституция РФ в рамках отдельного пункта закрепляет полномочие Президента РФ по назначению полномочных представителей, придает особую важность этому институту. При этом возникает коллизия: должностное лицо, непосред­ственно подчиненное Президенту, не может иметь в качестве руководителя главу Администрации, т. к. руководство пред­полагает подчинение. Полномочия, которые возлагаются на полномочных представителей, требуют их служебной незави­симости от Администрации Президента.

Говоря о механизме современного российского го­сударства, можно выделить органы государственной вла­сти, органы государства, органы специальной компе­тенции и органы местного самоуправления. Институт полмномочных представителей в федеральных округах необходимо рассматравать как орган государства, который включает в себя полномочного предствителя и подчененную ему администрацию и создается для обеспечения деятельности Президента РФ (как органа государственной власти).

Конституцией РФ 1993 г. закреплены значительные полно­мочия главы государства как гаранта Конституции РФ. Обеспе­чивая верховенство Конституции на всей территории страны, Президент РФ гарантирует сохранение исторически сложив­шегося государственного единства России, ее независимости, а в случае необходимости принимает меры, направленные на их охрану. Также Конституцией РФ на Президента РФ возла­гается обязанность по обеспечению согласованного функци­онирования и взаимодействия органов государственной вла­сти. Наличие столь сложных в своей реализации полномочий Президента РФ обусловливает необходимость существования определенного механизма их реализации, включающего в себя органы, предназначением которых является содействие в реализации Президентом РФ своих конституционных полно­мочий, то есть выступающие своего рода управленческими ор­ганами президентской власти в рамках федеральных округов.

Учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой изменение характера взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами. Возникла необходимость законо­дательной фиксации самого создания такого рода управленче­ских образований путем включения в отдельный закон главы «Федеральные округа», которая определила бы перечень фе­деральных округов, вопросы их состава, способы формирова­ния (в частности, например, включила бы положение о том, что последние «устанавливаются указами Президента РФ, по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ»). Такой подход позволит соблюсти баланс интересов, а также избежать узурпации и коррупции.

Необходимо отметить, что существуют и иные точки зре­ния. Так, А. И. Цыреторов предлагает «формировать состав федеральных округов только указами Президента РФ», гово­ря, что «подобное решение сделает институт более гибким и позволит Президенту РФ оперативно реагировать на из­меняющуюся политическую или социально-экономическую обстановку». Думается, что не следует соглашаться с данной позицией: то обстоятельство, что полномочные представи­тели Президента РФ в федеральных округах в современной России играют существенную роль в организации государ­ственной власти субъектов РФ и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, не сопоставимо с правовой основой их деятельности (указами Президента РФ).

В силу этого, в целях создания прочной основы деятель­ности полномочных представителей Президента РФ, в феде­ральных округах необходимо законодательно урегулировать их правовой статус, принять отдельный Федеральный закон «О федеральных округах и полномочных представителях Пре­зидента РФ в федеральных округах».

Следующий аргумент, который подтверждает необходи­мость создания отдельного федерального закона, заключается в том, что в Положении указываются только основные задачи, стоящие перед полномочными представителями. Опреде­ленную настороженность вызывает добавочное слово «основ­ные», подразумевающее наличие и «неосновных» задач, кото­рые в Положении не обозначены, но могут быть возложены на полномочных представителей указами Президента РФ и иметь срочный характер, что теоретически создает чрезмерно широкое поле для их деятельности. В этой ситуации просле­живаются определенные параллели с концепцией «скрытых» полномочий Президента. Так, например, Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противо­действия коррупции на 2010-2011 годы» перед полномочными представителями была поставлена задача проанализировать принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации меры по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, уделив особое внимание мерам по устранению условий, способствующих соверше­нию коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто.

Как показали результаты проведенного анализа практи­ки Конституционного Суда РФ, правовая позиция Конститу­ционного Суда РФ, заложившая основу «скрытых» полномо­чий Президента РФ, применима лишь к указам Президента РФ, которые содержат прямое указание на временность своего действия. В Указе Президента РФ «О полномочном представи­теле Президента РФ в федеральном округе» подобное положе­ние отсутствует. В то же время, иные правовые позиции Кон­ституционного Суда, затрагивающие «скрытые» полномочия Президента, также неприменимы. Поэтому принятие закона исключит возможность рассмотрения федеральных округов в качестве результата реализации Президентом РФ своих «скры­тых» полномочий.

Еще одним аргументом в пользу принятия отдельного федерального закона по рассматриваемому вопросу выступа­ет существующая неточность в использовании терминологии при определении компетенции полномочного представите­ля Президента РФ. Устанавливая компетенцию полномочно­го представителя Президента РФ, необходимо учитывать не только права, как указано в Положении, но говорить в целом о полномочиях, которые включают в себя как права, так и обязанности, ответственность и перечень компетенций. Осо­бое значение осуществляемых полномочий, их общегосудар­ственный характер предполагают, что полномочные предста­вители не смогут отказаться от их исполнения. Как указывает Ю. А. Тихомиров, публичная сфера предполагает соединен­ность прав и обязанностей в формулу «полномочия», право­обязанности, которую нельзя не реализовывать в публичных интересах Соответственно, в законе должна быть глава «Пол­номочный представитель Президента РФ в федеральном окру­ге», регламентирующая статус и полномочия полномочного представителя Президента в федеральном округе.

Следует согласиться с А. И. Цыреторовым , который по­лагает, что при определении правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе как го­сударственного органа необходимо также четко установить «цели», «задачи», «функции» и «компетенцию», «предметы введения».

Для того чтобы содержание норм коррелировало с их ме­стом в механизме правового регулирования, в рамках закона необходимо сформулировать контрольную функцию полно­мочных представителей в федеральных округах, например, указав следующее: «Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе организует и осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распо­ряжений Правительства Российской Федерации, а также за ре­ализацией федеральных программ в федеральном округе».

Многие ученые15 предлагают ряд элементов правового статуса полномочных представителей Президента РФ в феде­ральном округе, содержащихся в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, фактиче­ски выступающих в качестве конкретных полномочий, но оши­бочно определенных в качестве функций, что в конечном счете может повлечь различного рода погрешности в правоприме­нительной практике. Для устранения этого правового дефекта необходимо определить ряд элементов правового статуса в качестве полномочий, исключив их из перечня функций, что обеспечит большее соответствие фактически осуществляемой деятельности правовой базе.

Функции полномочных представителей представляют собой конкретные направления деятельности полномочных представителей как элемента механизма государства, через реализацию которых достигаются стоящие перед ними за­дачи. Положение содержит исчерпывающий перечень функ­ций, осуществление которых возложено на полномочных представителей.

К. В. Черкасов по данному вопросу отмечает: «Одни функ­ции полномочных представителей Президента РФ в федераль­ных округах носят обобщенный характер, а другие - более предметный. Существует тесная взаимосвязь между функция­ми и полномочиями, именно полномочия выступают юриди­ческим средством осуществления функций и в их реализации "оживают" функции».

Несмотря на то, что цели деятельности полномочных представителей напрямую нормативно не установлены, они вытекают из смысла Положения о полномочном представи­теле Президента РФ в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ «О полномочном представителе Пре­зидента РФ в федеральном округе» и заключаются в обеспе­чении реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышении эффективности деятельности феде­ральных органов государственной власти и совершенствова­нии системы контроля за исполнением их решений.

Предметы ведения и объекты воздействия полномочных представителей определяются границами соответствующего федерального округа и теми задачами, выполнение которых возложено на полномочных представителей.

В соответствии с Положением основными задачами пол­номочного представителя являются: организация в соответ­ствующем федеральном округе работы по реализации органа­ми государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президен­том РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной вла­сти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регу­лярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе; внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Именно посредством указания задач очерчиваются ле­гальные пределы деятельности полномочного представителя, причем они же являются ориентиром в решении вопроса о содержании компетенции полномочных представителей и в целом об их предназначении. Полагаем, что посредством перечисления только основных задач создается возможность привлечения полномочных представителей к решению иных вопросов, необходимость в которых может назреть впослед­ствии.

Немаловажный аспект, который также необходимо за­крепить в рамках отдельного федерального закона - это со­гласование и назначение кандидатур на должности полномоч­ных представителей в федеральных округах. В рамках этого направления достигается задача по обеспечению реализации кадровой политики. Как верно отмечает Э. Е. Гензюк , указан­ное «<...> объясняется тем, что в государственном управлении необходимо исключить непрофессионализм, "кумовство" и коррупцию, которые серьезно затрудняют нормальное функ­ционирование всех государственных институтов <...>». В свя­зи с этим в закон необходимо включить главу «Требования к кандидатуре полномочного представителя», в рамках которой должны определяться четкие критерии отбора кандидатур (например, возрастной ценз, стаж, профессиональная дея­тельность и т. д.), а также процедура согласования и назначе­ния на основе принципа «системы сдержек и противовесов».

Таким образом, институт полмномочных представителей в федеральных округах необходимо рассматравать в качестве органа государства, созданного для обеспечения деятельности Президента РФ (как органа государственной власти). Поэто­му, в целях создания прочной правовой основы деятельности полномочных представителей Президента РФ, в федеральных округах необходимо законодательно урегулировать их право­вой статус и полномочия, а также закрепить статус самих фе­деральных округов как административно-управленческих об­разований путем принятия отдельного Федерального закона «О федеральных округах и полномочных представителях Пре­зидента РФ в федеральных округах».


 



© 2014 Евразийский новостной клуб