15:52, 30 Сентябрь 2016

Расширение и конституционное закрепление круга субъектов законодательной инициативы

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

 

В основном законе любого государства определяется круг субъектов, обладающих правом законодательной инициа­тивы. Анализ ч. 1 ст. 104 Конституции РФ позволяет делить субъектов права законодательной инициативы на две группы. К первой группе относятся субъекты права законодательной инициативы, не ограниченные рамками своей компетенции (Президент, депутаты Государственной Думы, Совет Федера­ции и его члены, Правительство РФ, законодательные (пред­ставительные) органы субъектов РФ). Вторая группа субъектов: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ ограниченный рамками предметов собственного ведения.

Круг субъектов законодательной инициативы, опреде­ленный в ныне действующей Конституции, сократился по сравнению с Конституций 1978 г. Из этого круга исключен не существующий более Президиум Верховного Совета, посто­янные комитеты и комиссии парламента, Генеральный про­курор, общероссийские общественные организации. Однако и сегодня этот круг субъектов считают широким по сравнению с другими странами.

Можно ли считать достаточным круг субъектов законода­тельной инициативы в России? Мнения авторов на этот счет расходятся. Нельзя не согласиться с тем, что множественность субъектов приводит к перегруженности Государственной Думы законопроектами. Об этом свидетельствует статистика законодательного процесса. Так, в 2015 г. в Государственную Думу было внесено 1589 законопроектов, из них принято (одо­брено) палатой - 480 и подписано Президентом РФ - 478. На конец апреля 2016 г. в Государственную Думу уже внесено 542 законопроекта, из них принято (одобрено) всего 144 и 106 под­писано Президентом. На наш взгляд, это обусловлено тем, что право вносить законопроекты реализуется отдельными депутатами, что нельзя признать оправданным. Право зако­нодательной инициативы нередко используется в качестве инструмента политической борьбы или средства лоббирования интересов определенных социальных групп. Такое положение в российском парламенте облегчает работу заинтересованных организаций и объединений граждан, чтобы открыть путь продвижения необходимого законопроекта.

По мнению К. К. Иванова, зачастую и министерства реа­лизуют свои законодательные инициативы не через Президен­та РФ и Правительство РФ, а через депутатов Государственной Думы, в чем проявляется лоббизм ведомственных интересов. Нельзя не согласиться с мнением автора, что зачастую депута­ты Государственной Думы, реализуя свое право законодатель­ной инициативы, преследуют не цель формирования право­вой системы, а используют его как средство борьбы со своими оппонентами и получения дополнительных голосов избирателей.

Следует ли в сложившейся ситуации ограничить права депутатов? Да, сегодня это необходимо. Право вносить законо­проекты в Государственную Думу согласно Конституции 1978 г. было предоставлено постоянным комитетам и комиссиям парламента. Конституция 1993 г. не предусматривает такую возможность. Необходимо вернуться к прежней практике или закрепить такую возможность только за депутатскими фрак­циями и депутатскими группами, но не за отдельными депу­татами, что позволит уменьшить круг субъектов законодатель­ной инициативы.

Другие авторы утверждают, что круг субъектов законода­тельной инициативы необходимо увеличить, включив в него отдельных должностных лиц государства. Мы полностью со­гласны с данным утверждением. Так, необходимо было бы внести поправку в ст. 104 Конституции РФ, включив в нее в качестве субъекта законодательной инициативы Уполномо­ченного по правам человека РФ, Генерального прокурора РФ, Общественную палату РФ.

Реализуя свои полномочия, Уполномоченный по правам человека обеспечивает не только государственную защиту прав и свобод личности, но и способствует выявлению правовых актов противоречащих Конституции РФ, следовательно, требующих их пересмотра и внесения поправок.

По результатам своей деятельности Уполномоченный по правам человека может вносить предложения в законодатель­ные органы о совершенствовании законодательства, право­применительной практики и административных процедур. В случае массового или грубого нарушения прав и свобод граж­дан Уполномоченный по правам человека вправе выступать с докладом на очередном заседании Государственной Думы.

К сожалению, не всегда предложения, внесенные Упол­номоченным по правам человека, могут быть рассмотрены, так как они носят рекомендательный характер. В этом случае работа, проведенная им в течение года, может оказаться без­результатной. Включение Уполномоченного по правам чело­века в качестве субъекта законодательной инициативы дикту­ется реалиями сегодняшней жизни. Об этом свидетельствуют доклады Уполномоченного по правам человека о нарушении прав и свобод граждан. Так, в 2014 г. к Уполномоченному по правам человека поступило 59 100 обращений граждан, госу­дарственных и общественных организаций, а в 2015 г. - 64 189, что на 18 % больше. Поступающие к Уполномоченному обра­щения касаются практически всех сфер жизни человека.

Важную роль в обеспечении законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охране общественных и госу­дарственных интересов играет Прокуратура РФ. Согласно ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокура­туре Российской Федерации» одной из важных функций про­куратуры является участие в правотворческой деятельности, осуществляемое посредством совершенствования действую­щих нормативных правовых актов путем внесения в законода­тельные органы и органы, обладающие правом законодатель­ной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Было бы целесообразным включить Генерального прокурора РФ в круг субъектов, обладающих правом законодательной иници­ативы, что было предусмотрено Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция России 1993 г. исключила данное положение, что, на наш взгляд, не оправдано. Внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы предполагает его обязательное рассмотрение законодательным органом, в то время как предложение о принятии законов, изменении, от­мене не гарантирует его рассмотрение. При этом круг вопро­сов, по которым Генеральный прокурор РФ сможет вносить законопроекты, следует ограничить рамками его предметов ведения.

Несмотря на то, что круг субъектов законодательной ини­циативы, указанный в ст. 104 Конституции РФ, исчерпываю­щий, анализ ст. 33 позволяет отнести к ним граждан. Важную роль здесь могла бы играть Общественная палата РФ, высту­пающая от имени инициативной группы граждан. Данный вопрос был поднят депутатом Государственной Думы пято­го созыва единороссом Робертом Шлегелем, автором соот­ветствующего законопроекта, внесшего его на рассмотрение палаты 8 ноября 2011 г. Было предложено внести поправку в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Фе­дерации», регламенты Государственной Думы и Обществен­ной палаты. Предполагалось, что Общественная палата РФ станет осуществлять сбор и обработку информации об ини­циативах граждан и общественных объединений по проектам федеральных законов. Палате предлагалось предоставить воз­можность направлять в Государственную Думу гражданскую инициативу в форме законопроектов, в поддержку которой высказались не менее 10 000 избирателей. Гражданская ини­циатива должна была бы в обязательном порядке рассматри­ваться на заседании комитетов, а в итоге на пленарном засе­дании Государственной Думы. Это свидетельствует о том, что в российском обществе востребовано усиление механизмов народовластия; нарастает недовольство неэффективностью де­ятельностью государственных органов.

Лидер правозащитного движения «Сопротивление» и член Общественной палаты Ольга Костина заметила, что вве­дение законодательной инициативы способно значительно стимулировать работу Общественной палаты РФ и повысить ответственность чиновников в работе с палатой.

В 2014 г. был сформирован новый состав Общественной палаты. В числе ее основных функций - полномочия по экспер­тизе законопроектов, которая начинается не только тогда, когда документ готов, а с «нулевого чтения». При «нулевом чтении» законопроекты будут проходить обсуждения не в стенах палат парламента, а на площадке Общественной палаты. Именно там станут формироваться концепция, идея и первые наброски зако­нодательных инициатив, которые в дальнейшем лягут в основу нормативных актов. 9 июля 2014 г. Президент России В. Путин провел встречу с членами Общественной палаты, в которой отме­тил необходимость активного участия Общественной палаты при проведении экспертизы готовящихся к рассмотрению норматив­но-правовых актов: «Так же, как и ранее, будет востребовано ваше участие в деятельности Федерального Собрания, особенно при так называемом "нулевом чтении", и прежде всего по законопро­ектам, имеющим серьезную социальную значимость».

Несмотря на то, что представители Общественной палаты не претендуют на внесение поправки в Конституцию РФ для включения палаты в круг субъектов законодательной иници­ативы, а всего лишь предлагают внести поправку в Федераль­ный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», думается, что в ближайшем будущем мы станем свидетелями внесения новых изменений в основной закон нашей страны.

Исходя из вышеизложенного, хотелось бы отметить не­обходимость расширения круга субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне, предоставив данное право Уполномоченному по правам человека РФ, Генерально­му прокурору РФ, Общественной палате РФ. При этом Упол­номоченный по правам человека РФ и Общественная палата РФ должны быть отнесены к субъектам законодательной ини­циативы по неограниченному кругу вопросов, а Генеральный прокурор РФ - по вопросам, ограниченным рамками своей компетенции.

АБДУЛЛАБЕКОВА Анжела Эльмирзаевна

кандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дис­циплин Дагестанского государственного института народного хозяйства


Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru

 



© 2014 Евразийский новостной клуб