14:13, 10 октября 2016

Предпроверочный анализ деятельности объектов контроля

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Важнейшим условием эффективной организации про­ведения контрольных мероприятий в сфере финансового кон­троля является проведение должностными лицами Федераль­ного казначейства предпроверочного анализа, позволяющего в условиях возросшего объема бюджетных средств с учетом со­кращения количества ревизорского состава Федерального каз­начейства выработать оптимальную стратегию организации проверки (ревизии), предполагающую включение в програм­му проверки (ревизии) таких вопросов контроля, которые по­зволили бы выявить максимальное количество нарушений в финансово-бюджетной сфере. Кроме того, подготовить пред­ложения по количественному, структурному и персональному составу проверяющих групп, а также осуществить комплекс иных подготовительных мероприятий, направленных на обе­спечение эффективного проведения выездных (камеральных) проверок (ревизии).

Следует обратить внимание, что критерии отбора объек­тов контроля для включения в План контрольных мероприя­тий основываются на риск-ориентированных подходах оценки вероятности совершения бюджетных нарушений. При приня­тии решения о включении какого-либо объекта в план учиты­ваются следующие критерии:

  • существенность и значимость мероприятий, осущест­вляемых объектами контроля, в отношении которых предпо­лагается проведение финансового контроля, и (или) направле­ния и объемов бюджетных расходов, включая мероприятия, осуществляемые в рамках реализации государственных про­грамм Российской Федерации, при использовании средств федерального бюджета на капитальные вложения в объекты государственной собственности, а также при осуществлении сделок в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в размере более 10 млн рублей;
  • оценка состояния внутреннего финансового контроля и аудита в отношении объекта контроля, полученная в резуль­тате проведения Федеральным казначейством анализа осу­ществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансово­го аудита;
  • длительность периода, прошедшего с момента прове­дения идентичного контрольного мероприятия органом госу­дарственного финансового контроля (в случае, если указанный период превышает 3 года, данный критерий имеет наивыс­ший приоритет);
  • информация о наличии признаков нарушений, посту­пившая от Министерства финансов Российской Федерации, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, главных администраторов средств федерального бюджета, а также выявленная по результатам анализа данных информационных систем, владельцем или оператором которых является Федеральное казначейство.

Исходя из особенностей государственного финансо­вого контроля в сфере закупок, при использовании риск­ориентированного подхода к выбору объектов контроля предлагается дополнительно руководствоваться следующими показателями:

  • значительная стоимость закупки, осуществляемой в рамках реализации крупных инфраструктурных (инвести­ционных) проектов, превышающая заранее установленную величину (в качестве ориентира, например, для случаев ново­го строительства или приобретения законченных строитель­ством объектов недвижимости можно использовать сумму го­сударственного контракта, содержащуюся в ст. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»2 - 1 млрд рублей, или крупные го­сударственные контракты на выполнение НИОКР стоимостью более 100 млн рублей. Для закупок работ по ремонту помеще­ний ориентиром может служит факт превышения среднере­гионального уровня затрат на 1 кв.м ремонтируемой площади, сведения по которым можно получить в органах государствен­ной статистики либо в других государственных органах с необ­ходимым пересчетом с использованием индексов-дефляторов на инвестиции в основной капитал (строительство) с целью приведения цен на дату проведения проверки);
  • поступление информации о предъявлении в судебном порядке подрядчику (поставщику, исполнителю) неустоек за несвоевременное и ненадлежащее исполнение обязательств, об одностороннем расторжении контрактов с ним за послед­ние три года;
  • наличие служебной информации, в том числе полу­ченной в ходе проведения должностными лицами Федераль­ного казначейства мониторинга открытых источников или контрольных мероприятий, о грубом нарушении поставщи­ком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту;
  • учет сведений, содержащихся в Реестре типовой про­ектной документации, сформированном, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 791 «О формировании реестра типовой проектной документации и внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации» при выявлении заказов на разработку проектной документации, имея ввиду, что при этом должно осуществляться индивиду­альное проектирование объектов капитального строительства, с учетом наличия объектов-аналогов в указанном Реестре;
  • включение в план-график закупок, объект которых не соответствует функциям и полномочиям государственного за­казчика, целям государственных программ.

По итогам анализа всех показателей предлагается уста­новить риск-рейтинг объекта проверки, определяющий ве­личину рисков нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также законо­дательство о контрактной системе в сфере закупок.

Кроме того, Федеральным казначейством и его террито­риальными органами при отборе объектов контроля и фор­мировании плана контрольных мероприятий учитываются следующие моменты:

  • законность, своевременность и периодичность прове­дения контрольных мероприятий;
  • степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, техни­ческими, материальными и финансовыми);
  • реальность сроков проведения контрольных мероприя­тий, определяемая с учетом всех возможных временных затрат;
  • оптимальность планируемых контрольных мероприя­тий, равномерность распределения нагрузки (по временным и трудовым ресурсам) на должностных лиц субъекта контроля;
  • экономическая целесообразность проведения кон­трольного мероприятия, которая определяется по каждому контрольному мероприятию исходя из соотношения затрат на его проведение и суммы средств федерального бюджета, планируемых к проверке;
  • наличие резерва времени и трудовых ресурсов для вы­полнения внеплановых контрольных мероприятий.

Вцеляхреализациитребованийпориск-ориентированному выбору объектов контроля Федеральным казначейством введен порядок предпроверочного анализа деятельности объектов контроля. Его актуальность обусловлена также рядом объектив­ных причин, в числе которых:

  • включение, в связи с поправками в БК РФ, в арсенал форм и методов контроля новых инструментов - обследование и камеральная проверка;
  • расширение объектного состава контроля в финансо­во-бюджетной сфере;
  • расширение количества интернет-ресурсов, содержа­щих информацию, относящуюся к сфере бюджетных право­отношений и деятельность объектов контроля Федерального казначейства;
  • требования к сокращению средней продолжитель­ности проверки, обусловленной необходимостью сохранения уровня охвата проверками возросшего объема бюджетных средств в условиях сокращении количества специалистов, в первую очередь ревизорского состава, обладающего достаточ­ной квалификацией, в связи с проведенными административ­ными преобразованиями;
  • повышение уровня скрытого противодействия про­ведению контрольных мероприятий должностными лицами объектов контроля, применяющих на фоне усиления мер ад­министративной ответственности изощренные способы неза­конного использования бюджетных средств, включая хищения и вывод за рубеж.

Основываясь на анализе практики организации и прове­дения контрольных мероприятий, по мнению авторов, данные процедуры должны включать в себя ряд последовательных взаимосвязанных действий, направленных на изучение объек­та контроля и формирования вопросов для включения в про­грамму контрольного мероприятия.

На первом этапе осуществляется сбор информации о вы­бранном объекте контроля (включенном в План контрольных мероприятий Федерального казначейства, либо предложен­ном для внепланового контроля) с использованием открытых источников, включая интернет-ресурсы, СМИ, собственные ар­хивы, а также сведений, полученных от правоохранительных органов и прокуратуры. В перечень необходимой информа­ции, помимо ведомственной принадлежности, структуры объ­екта контроля и объема финансирования, следует включать в том числе сведения о перечне целевых программ и проектов, в которых участвует объект контроля, перечне заключенных государственных контрактов и, как следствие, перечне подряд­ных организаций, жалобы на деятельность объекта контроля, результаты контрольных мероприятий других органов и т.п. Используются различные интернет-ресурсы государственных органов, предоставляемых в режиме онлайн:

ФНС России (сведения о юридических лицах и индивиду­альных предпринимателях, сведения о юридических лицах, в состав исполнительных органов которых входят дисквалифи­цированные лица, сведения о юридических лицах, имеющих задолженность по уплате налогов и не представляющих нало­говую отчетность более года и т.д.);

Росимущества (сведения о недвижимом имуществе, зе­мельных участках, об объектах незавершенного строительства, реестр показателей экономической эффективности деятель­ности ФГУП);

Росреестра (справочная информация по объектам недви­жимости);

ФАС России (сведения из реестра недобросовестных по­ставщиков);

Росстата (данные государственного статистического на­блюдения № 1-контракт «Сведения об определении постав­щиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения госу­дарственных и муниципальных нужд»);

ГИБДД (информация о транспортном средстве по иден­тификационным данным автомобиля: VIN, номер кузова или шасси, сведения о количестве неуплаченных административ­ных штрафов и даты их наложения) и т.д.

При отборе объектов контроля для проверок в сфере за­купок источниками информации могут являться открытые источники информации, такие как официальные сайты Россий­ской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zakupki.gov.ru, Министерства экономиче­ского развития Российской Федерации www.economy.gov.ru, на котором размещаются сведения о Федеральных адресных инвестиционных программах, Федерального казначейства www. roskazna.ru с реестрами государственных контрактов и банковских гарантий. Помимо упомянутой открытой информации ис­пользуются сведения, получаемые от Министерства финансов Российской Федерации, других органов внутреннего государствен­ного (муниципального) финансового контроля, местных админи­страций, главных администраторов средств федерального бюдже­та, от правоохранительных органов, иных органов, уполномоченных на осуществление контроля (ФАС России, Ростехнадзор и дру­гие). Учитываются также результаты ранее проведенных кон­трольных мероприятий, содержащие информацию о неоднократ­ном нарушении объектом контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также законо­дательство о контрактной системе в сфере закупок.

Принимается во внимание информация, поступившая от граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в соответствии со ст. 102 Закона о контрактной системе.

На втором этапе осуществляется:

  • анализ нормативных правовых актов, имеющих значе­ние для целей проверки;
  • анализ отчетов о работе (деятельности), планов работы и приоритетных направлений деятельности объекта контро­ля;
  • изучение организационной структуры, систем и меха­низмов контроля объекта проверки;
  • анализ выполнения объектом контроля поставленных задач и достижения им конкретных результатов;
  • оценка основных рисков, с которыми сталкивается в ра­боте объект контроля;
  • изучение материалов предыдущих проверок в сфере деятельности объекта контроля;
  • изучение информации, полученной от иных уполно­моченных органов, осуществляющих контроль и надзор в уста­новленной сфере деятельности.
  • На третьем этапе необходимо уточнение и детализа­ция ряда полученных на предыдущем этапе данных:
  • общих данных об объекте контроля (получение необ­ходимых реквизитов);
  • определение перечня нормативных правовых актов, относящихся к деятельности объекта контроля;
  • видов и источников финансирования;
  • определение объема и способа финансирования дея­тельности объекта контроля;
  • определение и изучение локальных (внутриведом­ственных) нормативных правовых актов и получение сведений о целевых индикаторах и показателях деятельности;
  • изучение информации, относящейся к сфере деятель­ности объекта контроля, накопленной по результатам преды­дущих проверок (программы (вопросы), результаты проверки);
  • сбор за проверяемый период сведений о проведенных объектом контроля конкретных хозяйственных операциях и выполнение поставленных целей (достижение результата) в рамках его функций;
  • оценка данных, в том числе прозрачности и устойчиво­сти финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.

На четвертом этапе формируется перечень вопросов для включения в приказ о назначении контрольного мероприятия и его программу:

  • определяется перечень вопросов, которые предполага­ют проведение мероприятия объекта контроля с рискоемки­ми видами расходов;
  • корректируются типовые вопросы проверок, связан­ные со спецификой деятельности объекта контроля;
  • для внеплановых проверок разрабатываются вопросы контрольного мероприятия, содержащие детализацию (пере­чень мероприятий), с целью обеспечения полноты охвата дея­тельности объекта контроля;
  • определяется необходимость проведения экспертиз в ходе проверки;
  • определяется метод (форма) финансового контроля, дата начала и продолжительность проверки;
  • определяется персональный состав ревизионной груп­пы с учетом специализации и квалификации работников ре­визорского состава;
  • при подготовке к проведению камеральной проверки и (или) обследования проводится проверка достоверности со­бранной информации, а в некоторых случаях уточнение (под­тверждение) сведений путем направления соответствующих запросов в уполномоченные органы, с целью дальнейшего ис­пользования в процессе проверки полученной информации.

Акцентировать контрольные вопросы необходимо на наиболее рискоемких видах деятельности объекта контроля, как в части правового регулирования, так и в части их доку­ментального подтверждения и оформления.

Контролируемые направления должны быть значащими для успешного осуществления объектом контроля основной деятельности.

По результатам предпроверочного анализа деятельности объ­екта контроля издается приказ Федерального казначейства (его тер­риториально органа) о назначении контрольного мероприятия.

Таким образом, в настоящих условиях требуется приме­нение новых подходов к организации подготовительных ме­роприятий на стадии, предваряющей контрольное меропри­ятие. Логика развития финансово-экономической ситуации в стране диктует необходимость внедрения в деятельность Феде­рального казначейства обязательных процедур предпровероч­ного анализа деятельности объекта контроля.

Данный вывод приобретает особую актуальность в связи с необходимостью принятия государственными органами ком­плекса мер административного характера с целью снижения контрольно-проверочной нагрузки на бизнес без ухудшения качества контроля.

АНДРЕЕВ Сергей Андреевич – аспирант, старший преподаватель кафедры финансового и налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

АНЦИФЕРОВ Сергей Александрович

аспирант кафедры теории финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, начальник Правового управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора


 



© 2014 Евразийский новостной клуб